第二讲第二讲 财政收支法（上）财政收支法（上）主讲人:汤洁茵案例一1994年实行分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78降至44.3，降低了33.7个百分点。尽管之后地方财力有所回升，1997年达到51.1，但仍大大低于1993年以前的水平。但从地方的财政支出来看，同期地方财政支出占全国财政支出中的比重并未降低，反而上升了，1996年达到72.9。地方财政收入与支出的巨大差距，导致了地方财政自给率明显降低，仅为0.6左右。其中，地方税收在地方财政收入中的比重显著下降，由1993年的98.2，降至85.7，比1993年降低了12.5个百分点，政府越来越多地倾向于运用收取使用费的办法增加收入。行政性收费在地方财政收入中的比重逐年加重。案例二以淄博市山区为例，山区乡镇财政自给率仅处在0.320.45的水平，其中，沂源县山区乡镇财政自给率平均为0.45，淄川区山区乡镇为0.33，博山区为0.32。其预算内收入的90被用于维持国家政权机构和文教卫生、农林水气、工商税务等事业单位运转及社会福利救济的费用，不仅如此，由于财力匮乏及其他原因，山区乡镇财政往往捉襟见肘，截至1999年7月，沂源县和博山区的相当大部分山区乡镇仅发放了今年34个月的工资，极个别乡镇仅发了1个月的工资。用于乡镇经济建设和公共设施建设的资金则更为匮乏。案例分析尽管“分税制”构建了地方财政的较完整的框架，从实际效果看，地方财政收入呈现了连年大幅上涨的趋势。从1994年的2311.60亿元上涨至1999年的5594.87亿元，但与此同时，地方财政支出的涨幅则上涨更多，由1994年的4038.19亿元增至1999年的9035.34亿元，地方本级财政收支缺口大大增加，地方财政缺乏必要的财权，对中央财政的依赖性依然很强，地方在预算外寻求资金来源的情况有所加强，地方财政收入取得的非规范性现象依然严重。财政收支划分法财政收支划分法财政收支划分法概述财政收支划分基本法律制度国外财政收支划分法的比较与借鉴我国财政收支划分法的现状与完善财政收支划分法概述财政收支划分法概述一、财政收支划分的概念一、财政收支划分的概念二、财政收支划分的模式二、财政收支划分的模式三、财政收支划分法的概念、地位与体系三、财政收支划分法的概念、地位与体系四、财政收支划分法的基本原则四、财政收支划分法的基本原则二、财政收支划分的模式二、财政收支划分的模式集权型财政收支划分模式分权型财政收支划分模式混合型财政收支划分模式集权型财政收支划分模式集权型财政收支划分模式集权型财政收支划分模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能都划归中央政府，把绝大部分财政收入都划归中央政府，地方政府只承担很少的财政职能、只享受很少的财政收入权限或地方政府的大部分财政职能均由中央政府指定，其所需财政资金大部分均由中央政府通过转移支付来承担的财政收支划分类型。集权型财政收支划分模式集权型财政收支划分模式特点：全部或绝大部分财政收入划归中央政府，全部或绝大部分财政支出由中央政府承担，相应的财政收支立法权和管理权也归属于中央政府。优点：可以集中力量解决社会经济发展的重大问题，便于统筹规划，便于树立中央政府的权威，有利于国家的统一。缺点：容易造成决策失误和管理效益低下，从而难以适应各地经济发展的实际需要。分权型财政收支划分模式分权型财政收支划分模式分权型财政收支划分模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能和财政收入划归地方政府，仅把一小部分财政职能和财政收入划归中央政府的财政收支划分类型。分权型财政收支划分模式分权型财政收支划分模式特点：地方政府承担大部分财政职能，享有大部分财政收入，地方政府具有相对独立的财政收支立法权和管理权，具有相对独立的财政收支范围。优点：有利于提高财政资金使用的效益。缺点：难以解决公共产品的“外部效应”问题，难以完成某些需要巨大资金的项目。混合型财政收支划分模式混合型财政收支划分模式混合型财政收支划分模式是指一国根据国情合理划分中央政府和地方政府的事权，并在事权划分的基础上对财政收支权予以适当划分的类型。混合型财政收支划分模式混合型财政收支划分模式特点是在财政收支权相对集中于中央的同时，赋予地方一定的财政收支权，根据中央和地方的事权划分来划分中央与地方的财政收支范围，通过转移支付制度来平衡中央与地方之间的财政收支。 混合型财政收支划分模式混合型财政收支划分模式混合型模式克服了集权型模式的过度集中和分权型模式的过度分散的缺陷，并吸取了二者的优点，因此，是一种相对科学合理的财政收支划分模式，财政级次划分法的概念财政级次划分法的概念财政级次划分法是调整一国中央与地方以及地方各级政府在进行财政级次及权限划分的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。财政级次划分法要解决的是财政收支划分的前提性问题和基础性问题。财政级次划分法的地位财政级次划分法的地位财政法由财政收支法和财政管理法两大部门法所组成，其中，财政收支法处于基础性的地位，是财政法的核心内容。财政收支划分法的体系财政收支划分法的体系根据财政收支划分关系的结构与体系，可以把财政收支划分法分为财政级次划分法、财政收入划分法和财政支出划分法。财政收支划分法的基本原则财政收支划分法的基本原则适度分权原则 适度分权原则是指在财政收支权的划分上应兼顾中央和地方的利益，在保证中央财政收支权的前提下，适度下放给地方一定财政收支权。事权与财权相结合原则事权与财权相结合原则 事权与财权相结合原则是指在划分财政收支权时以各级政府的事权为基础，根据事权的大小来划分财政收支权。兼顾效率与公平原则兼顾效率与公平原则 兼顾效率与公平原则是指在财政收支划分时不能一味强调效率，也不能一味强调公平，而应妥善处理二者之间的比例关系，达到效率与公平的完美结合。财政收支划分基本法律制度财政收支划分基本法律制度 一、财政级次划分制度一、财政级次划分制度财政级次划分制度是关于一国是否设立多级财政级次、设立几级财政级次以及如何设置各级财政级次的制度。财政级次划分制度财政级次划分制度财政级次划分制度是由一国的政权结构所决定的，基本原则是“一级政权，一级财政”。财政级次划分制度要依据宪法或根据宪法制定的财政收支划分法、财政法、预算法等基本法律来确定。财政支出划分制度财政支出划分制度财政支出划分要依据各级政府事权的大小，也即按照各级政府提供公共物品的数量和质量来确定，而各级政府所能提供和应当提供的公共物品的数量和质量是和各级政府本身的地位和职责紧密联系在一起的。预算支出的基本形式预算支出的基本形式我国预算法第19条规定了预算支出的六种基本形式：（1）经济建设支出；（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项补贴支出；（6）其他支出。但没有具体规定中央预算支出和地方预算支出的划分方法和原则，而是授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。我国的财政级次划分制度我国的财政级次划分制度在1993年国务院发布的关于实行分税制财政管理体制的决定中，对中央和地方的事权和支出的范围进行了划分，规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。中央财政支出中央财政支出国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方财政支出地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。财政收入划分制度财政收入划分制度财政收入的形式主要是税收。因此，划分财政收入权主要是划分税收收入权。税收收入权一般包括税收收入的设立权即税收立法权、税收征收权和税收享用权。财政收入划分的基本方法财政收入划分的基本方法税额分割法税率分割法税种分割法税权分割法我国现行财政收入划分制度我国现行财政收入划分制度我国预算法第19条规定了财政收入的主要形式：（1）税收收入；（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。但没有明确划分哪些收入属于中央，哪些收入属于地方，而是授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。我国的财政收入我国的财政收入在关于实行分税制财政管理体制的决定中，根据事权与财权相结合的原则，采用税种分割法，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。中央固定收入中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的20部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。地方财政收入地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰费，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产或赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75，地方分享。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50。国外财政收支划分法的比较国外财政收支划分法的比较美国美国：典型的联邦制国家，在财政级次上划分为联邦财政、州财政和地方财政三级。联邦政府开征的税种包括：个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税和关税。州政府开征的税种包括销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税。国外财政收支划分法的比较国外财政收支划分法的比较法国法国：中央财政、大区、省、市镇。中央财政收入占总财政收入的70%左右，地方财政收入占30%左右。国外财政收支划分法的比较国外财政收支划分法的比较日本日本：中央财政、都道府县财政和市町村财政。日本税收分为中央税（国税）、地方税和共享税（交付税）国外财政收支划分法的比较国外财政收支划分法的比较俄罗斯联邦财政分为三级：联邦财政、联邦主体财政（地区财政）和地方财政。税收分三级：联邦税、地区税（联邦主体税）和地方税。荷兰荷兰财政级次分为：中央财政、省财政和市财政。中央财政承担资源配置、收入分配和稳定经济增长的职能。各国共同点：1采取适合国情的财政收支划分模式2事权与财权相结合，具体内容清晰明确3采用法律的方式将财政收支划分制度予以固定我国财政收支划分法的历史演进我国财政收支划分法的历史演进我国财政收支划分法四大阶段：统收统支阶段（19501953）分成阶段（19531980）包干阶段（19801993）分税制阶段（1994年至今）我国财政收支划分法的不足我国财政收支划分法的不足1立法层次低、立法体系不健全2政府间事权划分不清，财政支出范围混乱。3财政收入权划分不合理。我国财政收支划分法的完善我国财政收支划分法的完善完善： 1.进一步明确中央与地方政府的事权划分 2.合理划分中央与地方的财政收入权 3.制定财政收支划分法并完善相关法律制度