公共政策导论公共政策导论Public Policy第一节 公共政策的含义第二节 透视“公共”概念、理解公共政策第三节 政治与政策从政治角度理解公共政策第四节 市场与政策从市场角度理解公共政策 第一章 绪论 第一节 公共政策的含义 一、一、为什么要研究公共政策为什么要研究公共政策研究公共政策的缘由主要表现在科学、专业和政治三个方面：n从科学角度科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，有助于了解社会与经济、政府与环境、问题与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系，有助于增进人们对政治行为和政府治理的理解，从而加深对公共政策本质和规律的认识。 第一节 公共政策的含义一、一、为什么要研究公共政策为什么要研究公共政策n从专业角度专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。n从政治角度政治角度而言，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。 第一节 公共政策的含义 二、什么是二、什么是公共政策公共政策 本书中，政策被定义为社社会会公公共共权权威威在在特特定定情情境境中中，为为达达到到一一定定目目标标而而制制定定的的行行动动方方案案或或行行动动准准则则。其作作用用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表表达达形形式式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。 第一节 公共政策的含义 二、什么是二、什么是公共政策公共政策 其中： 公共权威既包括国家政府或执政党派，又涵盖宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。 特定情境指特定的历史时期和特定的环境条件，以及公共政策特定的适用范围，即时空条件。 政策目标是政策的灵魂。 行动方案指政策的具体性和可操作性，行动准则是指政策的指导性和原则性。 第二节 透视“公共”概念、理解公共政策建立公共理念的先决条件:-日常生活中存在一个不是私人的、而是需要大家共同参与和处理的领域及其范围 公共活动与私人性质的活动具有本质区别：-需要具备大家共同参与的条件-要求公共机构（政府部门进行规范或干预)第二节 透视“公共”概念、理解公共政策v一、一、公共空间公共空间 公共空间是提供给大众使用的，每个人都有权利在这个空间中活动，于是你的权利只是与他人分享空间，而不是独占空间。v二、二、公共物品公共物品 所谓公共物品（public goods）是指那些能够被所有人得到的物品或服务。公共物品是与私人物品相对应的一个概念，消费具有非竞争性和非公共物品是与私人物品相对应的一个概念，消费具有非竞争性和非排他性特征，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提排他性特征，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。供，主要由政府来提供。（1）公共物品都不具有消费的竞争性，即在给定的生产水平下，）公共物品都不具有消费的竞争性，即在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零。向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零。（2）消费的非排他性，即任何人都不能因为自己的消费而排除他）消费的非排他性，即任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消费。人对该物品的消费。 纯粹的公共物品毕竟是少数，更多的则是“准公共物品”或不纯粹的公共物品。第二节 透视“公共”概念、理解公共政策v三、三、公共职能公共职能 公共职能就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。 公共活动是复杂多样的，公共职能并不是必须得由公共部门独家行使，现实生活中存在许多不同的职能表现形式。 v四、四、公共问题公共问题 任何问题，都可以从私人性和公共性两方面做出区分。政府要管具有公共性质的问题，而尽量不要去干涉私人性质的问题。 第二节 透视“公共”概念、理解公共政策v v五、五、公共利益公共利益 公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。 它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：公共、合理、正当、公平。 第二节 透视“公共”概念、理解公共政策v六、六、公共权力公共权力 公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持良性互动和促进经济发展方面发挥着任何非公共的私人权力都无法取代的重要作用。 只有对公共权力实施有效制约，才能保证私人的合法权利和社会的良性运行。第二节 透视“公共”概念、理解公共政策v七、七、公共秩序公共秩序 公共秩序（public order）也称“社会秩序”，是指为了维护社会公共生活的正常进行而要求人们必须遵守的行为规范，由法律，行政法规，国家机关、企业事业单位和社会团体的规章制度等共同确定。v 主要包括社会管理秩序、生产秩序、工作秩序、交通秩序和公共场所秩序等。 v处理公共秩序与私人权利关系的基本原则：正当性、必要性、合法性第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策一、一、公共政策的政治解释公共政策的政治解释从政治概念的最一般的意义上讲，公共政策是解决冲从政治概念的最一般的意义上讲，公共政策是解决冲突性要求并为合作提供激励的一种行动模式，因此公突性要求并为合作提供激励的一种行动模式，因此公共政策至少应当与政治活动的各个方面及其类型大体共政策至少应当与政治活动的各个方面及其类型大体上保持一致。上保持一致。 广义的政策概念表现出两个非常显著的特点。广义的政策概念表现出两个非常显著的特点。p首先，政策是一种社会活动，而不是单一的或孤立的首先，政策是一种社会活动，而不是单一的或孤立的事件。事件。p其次，政策产生于两种需要的其中一种，或者是协调其次，政策产生于两种需要的其中一种，或者是协调冲突性要求，或者是为集体活动建立激励机制。冲突性要求，或者是为集体活动建立激励机制。第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策可能最好的定义方式就是可能最好的定义方式就是把把“公共政策公共政策”视为视为一系列一系列程序化的政治企图，或是为了解决或控制政治争端，程序化的政治企图，或是为了解决或控制政治争端，或是为了确保一致性目标的实现而提供一种理性激励。或是为了确保一致性目标的实现而提供一种理性激励。 第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策二、二、政治行动的三种类型：控制、交易与博弈政治行动的三种类型：控制、交易与博弈1.权力与控制（权力与控制（power and control） 视政治为一个强制性模型，这是最为传统的一种认识。它视政治为一个强制性模型，这是最为传统的一种认识。它认为，政治活动经常表现为一种命令形式而且通常需要以武认为，政治活动经常表现为一种命令形式而且通常需要以武力作依托。力作依托。突出了强制职能及其合法性。突出了强制职能及其合法性。 这种控制模型尽管有助于我们更好地理解政治活动的许多这种控制模型尽管有助于我们更好地理解政治活动的许多种形式，但它不可能涵盖政治活动的所有形式。种形式，但它不可能涵盖政治活动的所有形式。 国家并不单单只具有警察的职能，统治也不仅仅只表现为国家并不单单只具有警察的职能，统治也不仅仅只表现为强制性执行。政治还有其他的类型。强制性执行。政治还有其他的类型。第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策二、二、政治行动的三种类型：控制、交易与博弈政治行动的三种类型：控制、交易与博弈2.讨价还价（讨价还价（bargain）强调政治活动的交易属性，交换政治利益的基本方式就是讨强调政治活动的交易属性，交换政治利益的基本方式就是讨价还价。其通常发生在相互难以靠命令施以控制的人们和团价还价。其通常发生在相互难以靠命令施以控制的人们和团体之间。各方在讨价还价中有付出也有收获，从而达成一个体之间。各方在讨价还价中有付出也有收获，从而达成一个能使大家基本满意的结果。能使大家基本满意的结果。自由民主社会制度下，政府政策的出台往往是各种利益集团自由民主社会制度下，政府政策的出台往往是各种利益集团进行政治交易的结果。斗争和妥协是政治交易中必不可少的进行政治交易的结果。斗争和妥协是政治交易中必不可少的策略和手段。策略和手段。磋商和调解是相互竞争且权力相当的各派政治力量的共同需磋商和调解是相互竞争且权力相当的各派政治力量的共同需要，但如果出现互不妥协和谈判破裂的情况，武力的使用和要，但如果出现互不妥协和谈判破裂的情况，武力的使用和强权的实施也并非不可能出现。强权的实施也并非不可能出现。第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策二、二、政治行动的三种类型：控制、交易与博弈政治行动的三种类型：控制、交易与博弈3.博弈（博弈（gaming）博博弈弈论论运运用用数数学学模模型型解解释释两两个个或或更更多多的的参参与与者者彼彼此此冲冲突突与与合合作作的的行行为为模模式式。正正规规博博弈弈中中的的参参与与者者并并不不需需要要彼彼此此发发生生直直接接的的影影响响。他他们们可可以以作作用用于于一一定定的的环环境境以以使使他他们们自自己己（同同时时也也包括其他的人）确保一种结果的形成。包括其他的人）确保一种结果的形成。博博弈弈的的参参与与者者彼彼此此通通常常不不具具备备命命令令与与被被命命令令的的关关系系，至至少少在在权力关系中难以发现处于优势地位的人。权力关系中难以发现处于优势地位的人。它它有有助助于于阐阐明明政政治治活活动动的的参参与与者者在在既既不不彼彼此此控控制制也也无无须须直直接接交换利益的情况下颇令人费解的竞争与合作行为。交换利益的情况下颇令人费解的竞争与合作行为。第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策三、三、政治的三个层面及其与公共政策的关系政治的三个层面及其与公共政策的关系1.微观政治微观政治微观政治是指个人、公司和社区向政府有关部门提出其政策诉求，微观政治是指个人、公司和社区向政府有关部门提出其政策诉求，努力寻求政府采取有利于他们的行动。努力寻求政府采取有利于他们的行动。微观政治所涉及的是一个或数个个人、公司和社区具体和分散且十微观政治所涉及的是一个或数个个人、公司和社区具体和分散且十分迫切的利益需求。其所要寻求的政策决定只适用于少数人。分迫切的利益需求。其所要寻求的政策决定只适用于少数人。做出这类决定一般无须顾虑资源的有限性，因为它所涉及的范围很做出这类决定一般无须顾虑资源的有限性，因为它所涉及的范围很窄。窄。政策诉求往往在互不相干涉的基础上提出，个人或团体从政策政策诉求往往在互不相干涉的基础上提出，个人或团体从政策决定中获取的利益并不以牺牲他人或别的团体利益为代价。决定中获取的利益并不以牺牲他人或别的团体利益为代价。绝大多数社会公众几乎根本注意不到或不去关心它们的存在。绝大多数社会公众几乎根本注意不到或不去关心它们的存在。第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策三、三、政治的三个层面及其与公共政策的关系政治的三个层面及其与公共政策的关系2.中观政治中观政治中观政治是指在某一特定的政策领域内，一些与此相关的立法机构、中观政治是指在某一特定的政策领域内，一些与此相关的立法机构、行政机构和利益群体所形成的互动模式。行政机构和利益群体所形成的互动模式。中观政治作为一个系统必然涉及特定的职权范围，带有某种专业性中观政治作为一个系统必然涉及特定的职权范围，带有某种专业性色彩，表现出集中化的行动特征。当有关政策问题不再存在时，这色彩，表现出集中化的行动特征。当有关政策问题不再存在时，这个系统便会走向消亡，当政策问题越加膨胀时，这个系统便会发展个系统便会走向消亡，当政策问题越加膨胀时，这个系统便会发展壮大。壮大。 鉴于权力的分散和功能的专门化，中观政治系统在各自的领域内制鉴于权力的分散和功能的专门化，中观政治系统在各自的领域内制定和运用政策时具有相当大的自主权。定和运用政策时具有相当大的自主权。从政策制定的现行趋势来看，它们作为相关领域的权威发挥着主体从政策制定的现行趋势来看，它们作为相关领域的权威发挥着主体作用。作用。 1.3 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策1.3.3政治的三个层面及其与公共政策的关系政治的三个层面及其与公共政策的关系3.宏观政治宏观政治宏观政治是指某些政策问题已经引起了人们的广泛关注并形宏观政治是指某些政策问题已经引起了人们的广泛关注并形成了广泛的政策争论。成了广泛的政策争论。宏观政治的参与者主要包括政党和国会的领袖（他们可能会宏观政治的参与者主要包括政党和国会的领袖（他们可能会重叠）、总统和各个行政部门、新闻媒介和社会团体的代表重叠）、总统和各个行政部门、新闻媒介和社会团体的代表等。等。在宏观政治层面，人们参与的程度很高、范围很广。宏观政在宏观政治层面，人们参与的程度很高、范围很广。宏观政治问题常常因为其显而易见和引人注目而引起政策研究人员治问题常常因为其显而易见和引人注目而引起政策研究人员的密切关注。的密切关注。 第三节第三节 政治与政策政治与政策从政治角度理解公共政策从政治角度理解公共政策三、三、政治的三个层面及其与公共政策的关系政治的三个层面及其与公共政策的关系3.宏观政治宏观政治宏观政治层面与其他层面的区别：宏观政治层面与其他层面的区别：第一，当某一个问题从微观政治或中观政治层面进入宏观政第一，当某一个问题从微观政治或中观政治层面进入宏观政治领域时，冲突的范围和影响的程度无疑大大扩展了治领域时，冲突的范围和影响的程度无疑大大扩展了第二，问题的这种演进常常会改变其解决的方式，即引起政第二，问题的这种演进常常会改变其解决的方式，即引起政策决定的相关变化策决定的相关变化第三，在宏观政治层面的政策制定中，社会公众的整体利益第三，在宏观政治层面的政策制定中，社会公众的整体利益更有可能得到充分的考虑。更有可能得到充分的考虑。第四节第四节 市场与政策市场与政策从市场角度理解公共政策从市场角度理解公共政策n自由主义：自由主义：n亚当亚当斯密斯密看不见的手看不见的手 n马歇尔马歇尔“均衡价格均衡价格”是市场竞争机制的核心是市场竞争机制的核心n哈耶克哈耶克应对公共部门加以限制并对市场机制扩大应对公共部门加以限制并对市场机制扩大利用利用n弗里德曼弗里德曼不损害他人自由前提下，个人自由选择不损害他人自由前提下，个人自由选择n政府干预：政府干预：n凯恩斯凯恩斯 凯恩斯革命凯恩斯革命