绩效审计教材：政府绩效审计祁敦芳等，中国时代经济出版社，2009参考：绩效审计指南赵耿毅，中国时代经济出版社，2011 绩效审计论蔡春等，中国时代经济出版社，2006第一章 绩效审计导论第一节 受托责任与绩效审计一、绩效审计的含义 绩效审计有多种名称，如业务审计、业绩审计、管理业绩审计、货币价值审计、综合审计、经营审计、经济性、效率性和效果性审计（“3E”审计）、经济效益审计、效益审计和管理审计等区别于财务报表审计国际内部审计师协会称其为经营审计，认为经营审计是评价一个组织在管理部门控制下的经营活动的效果性、效率性和经济性，并将评价结果和改进建议，报告给有关人员的系统过程最高审计机关国际组织将绩效审计是对政府事业、项目、组织是否经济、高效率、有成果地开展运作的程序进行独立评价或检查，目的是为公共措施的执行和后果提供相关的信息二、受托责任与审计（一）受托责任 责任、问责 美国审计署认为，受托责任是指受托管理并有权使用公共资源的政府和机构向公众说明他们全部活动情况的义务（二）受托责任与审计的关系 审计评价受托责任的履行情况 审计有助于促使受托责任的履行 审计的内容随着受托责任的变化而变化三、基于受托责任的绩效审计（一）受托责任的类型 1.财产受托责任（accountability in property）和管理受托责任（accountability in management） 2.公共受托责任和私人受托责任 3.正直性和法律受托责任、过程受托责任、绩效受托责任、项目受托责任、政策受托责任 4.程序受托责任和结果受托责任 等等（二）受托责任的层次与绩效审计 衡量受托责任的履行有不同的标准 有时标准是法律，有时标准是合约，有时是惯例，有时是行业标准等 一般来说，可将绩效审计的评价标准定为经济性、效率性和效果性。也可将其标准定为公平和效率衡量受托责任的指标既有财务指标，也有非财务指标；既有定量指标，也有定性指标。四、公共受托责任与政府绩效审计（一）公共受托责任 公共受托责任是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任 Glynn（1990）认为公共受托责任是“那些负责起草或执行政策的人，负有向选民解释其行为的义务” 政府的主要目标是为社会服务而非创造利润，公共受托责任强调公共产品和服务的可得性、平等性、程序优先和遵循性原则。 公共受托责任经历了有受托财务责任向受托管理责任发展的过程。社会公众对政府的要求逐渐提高，不单单要求政府做到财务合法、合规、公开、透明，而且要求少花钱多办事，提高服务质量，要求经济地、有效率地、有效果地、公平地、绿色地使用财政资金。 阳光是最好的消毒剂，灯泡是最有效的警察 Sunlight is said to be the best of disinfectants; electric light the most efficient policeman. 政府审计的侧重点从受托方对法律法规的遵循性转变到对受托方是否按照经济性、效率性、效果性来使用和管理受托公共资源进行鉴证和评价，审计的过程主要是将公共机构的管理活动和结果是否与社会公众的合理期望水平或标准相一致的检验，是否遵循“3E”标准、内部管理控制或最佳实务标准。（二）政府绩效审计的内容 美国政府责任办公室（Government Accountability Office, GAO, 2003），也即美国审计总署，对政府绩效审计的解释为：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任，为实施监督和采取纠正措施的有关各方面进行决策提供信息。”最高审计机关国际组织对绩效审计作如下定义：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。” 经济性、效率性和效果性思考题： 什么是绩效审计？第二节 政府绩效审计的沿革一、国外政府绩效审计（一）政府绩效审计的萌芽阶段（20世纪40年代中期） 布林克于1941年出版了内部审计一书，书中阐述了内部审计师如何将审计范围扩展到传统财务审计以外的做法。 从40年代中期开始，美国审计总署扩大了审查范围，开始进行效益审计（二）政府绩效审计的发展阶段（20世纪70-80年代） 1972年，美国审计总署发布政府组织、计划项目、活动与职责的审计评价标准黄皮书 1982年英国颁布地方政府法，规定绩效审计是审计委员会的工作范畴；1983年颁布政府审计法，授权审计长可以审查任何部门使用资源的经济、效率及效果（三）政府绩效审计的成熟阶段（20世纪90年代至今） 澳大利亚，19992000年度，绩效审计工作量占审计署全部工作量的比例达到85%以上 实施绩效审计取得很好的效果。2001年英国国家审计署绩效审计的投入产出比为1:8二、中国政府绩效审计的发展 重视行政效率问题 建设法治政府和服务型政府（一）政府绩效审计思想萌芽阶段（1991-2001） 1991年，审计署首次提出：“在开展财务审计的同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”（二）政府绩效审计试点探索阶段（2001-2006） 审计署对一些项目实施了绩效审计。2004年审计署组织了对河口清淤工程效益审计，从“经济性、效率性、效果性、适当性、环境性”五个方面，对项目的建设效益进行了评价。2006年，在审计署统一组织的22个项目中，绩效审计项目有14个（三）政府绩效审计全面推进阶段（2006年至今） 2008年，审计署提出，要把审计工作更好地融入全面建设小康社会发展全局，推进民主法治、维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展。要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计第三节 政府绩效审计的内容 政府绩效审计的内容可以用五个“E”来表示，即经济性、效率性、效果性、公平性（Equity）和环保性。一、经济性审计 经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出。强调的是资金的节约程度，追求成本最小化。经济性审计就是评价资源的耗费是否节约。 对公共部门绩效审计来说，经济性是指以最少的财政资金支出达到预期的预算目标或任务。 举例： 审查被审计单位或某项目中人力、财力和物力资源取得是否正当，相关的采购制度是否完善；资源的实际用途是否适当；资源的维持和应用中有无挤压浪费 对某高校的教学设备的经济性进行审计，审查使用的教学设备有无过于昂贵；教学设备是否在无人使用的情况下关闭二、效率性审计 效率性是指投入资源与产出的因果关系，以一定数量的资源投入获得最大的产出 对于公共部门绩效审计，其效率性审计的内容主要是：政府管理效率、工作效率和资源利用率举例： 某医院病房、病床、手术室和设备的使用情况；医疗和行政管理人员的配备和结构如何；服务是否完善，维护、管理和资源分配系统是否有效率 审查某高校所投入的教育设备是否得到充分的利用，教学设备的维护和管理活动效率如何三、效果性审计 效果性指政策、项目实施多大程度上达到政策目标、经营目标和其它预期结果，强调的是预期目标与实际程度之间的关系。 它包含两部分内容：其一，预期目标是否得到了实现；其二，所发生的结果是否全部可以归属于政策或项目的实施 如用于公共服务的财政投入，其效果性是指公众对公共服务的满意程度以及投入资金产生的实际影响程度；用于公共产品建设的财政投入的效果性多指建成的公共产品是否到达设计要求，能产生多大的效用举例： 某公共机构为某公园采购了一套健身器材。审查当地公众对此是否满意，健身的公众是否增多，以及他们通过使用健身器材是否增强了体质 对某医院大楼建设项目，审查病人排队候诊现象是否减少；手术实施的次数是否增加；诊断和治愈的比例提高多少；市民健康和生活质量最终提高多少；死亡率降低了多少 对某高校教育资源配置，审查学校的知名度是否增加；学校的生源是否有所升高；毕业学生的就业率是否提高以及教师的教学、科研水平是否提高四、公平性审计 公平性强调服务、产出和结果分配的过程要体现平等性 对公平性的审计，主要审查政府投入资源的应用是否体现了公平原则，确认接受公共服务的团体或个人是否受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务 斯蒂格利茨曾强调：“更通俗地说，公平乃是评估政府计划可行性的核心准则。” 举例： 教育支出，审查教育资金是否投入到少数学校和城市，而在地方基层的中小学义务教育资金却得不到保证；学校助学金是否资助了所有贫困学生五、环保性审计 环保性就是追求对自然资源的有效利用和生态环境的有效维护，主要关注环境污染和环境保护问题举例： 某一煤矿的开发，审查其污染防治情况，生态是否遭到破坏，以及政府机关是否对此进行环境监管六、“5E”之间的关系 为了能够全面评价政府绩效的总体水平，需要权衡经济性、效率性、效果性、公平性和环保性之间的关系，特别是这五个内容中存在水平不一、好坏不均的情况时，正确把握五者之间的关系显得尤为重要，否则会形成片面孤立分析，导致评价结论有失偏颇 在一定程度上，效率性包含了经济性，经济性和效率性是效果性的前提条件，而公平性和环保性又常常体现在效果性之中 第一，追求经济性可能会影响效率性 第二，经济性和效率性共同作用于效果性 第三，效果性是统筹效率性和经济性发展的方向 第四，环保性和公平性是效果性的补充审计案例某县公安局2009年度预算执行绩效审计案例一、审计项目概述 某县审计局近年来积极探索部门预算支出绩效审计。2010年3月选择县公安局预算支出作为绩效审计项目二、审计评价标准（一）法律法规：会计法行政单位会计制度、行政事业单位业务招待费列支管理规定、关于制定县级公安机关公用经费保障标准的意见，以及其它有关法规（二）预算与计划标准：关于批复2009年县直单位部门预算的通知等（三）历史标准：某县公安局2009年预算执行绩效评价表 经济性指标： 效率性指标： 效果性指标：三、审计程序与方法（一）审前调查（二）查阅相关文件 第一， 第二， 第三，（三）设计与发放调查表 调查内容：（四）审计实施 第一步，采用审阅法、核对法等方法，掌握公安经费收入资金来源的真实性 第二步，采用实地察看、面谈交流等方法，评价公安经费运作情况 第三步，采用综合分析、比较分析、统计抽样等方法，发现存在问题与不足 第四步，从规范公安保障经费管理和提升财政资金的使用效果角度出发，提出具有针对性且切实可行的建议四、审计发现的问题及原因（一）收费方面存在问题（二）经费使用存在的问题 1.违规私设小金库1584763.72元 2.违规列支费用1030013.00元（三）经费使用效果方面存在的问题 1.招待费、交通费增幅较大 2.人员人均经费增幅较大 3.重特大交通事故指标发生数与2008年同比上升11.58% 4.抢夺案件破案率比2008年同比下降1.5%五、审计评价（一）经费支出的经济性评价（二）经费支出的效率性评价（三）经费支出的效果性评价六、审计建议（一）加强经费支出管理，建立健全行之有效的内部控制制度（二）加强收费管理，不得以任何名义超范围和超标准收费，（三）提高公安经费使用效果（四）配全城区道路岔道口的红绿灯信号系统，减少重特大交通事故指标发生数七、审计成效思考题： 绩效审计的审查内容有哪些？ 什么是经济性？什么是效率性？什么是效果性？第四节 政府绩效审计的应用模式一、政府绩效的评价层次（一）整体层面的评价评价政府机构的基本职能（二）重点层面的评价评价政府负责的公共投资项目（三）单项层面的评价评价政府管理的公共资源二、基于评价层面的政府绩效审计模式（一）以公共部门为对象的绩效审计模式公共部门绩效审计 对行政事业单位、公共团体等公共单位履行公共职能的经济性、效率性和效果性开展评价活动 评价的两种途径： 一是直接以整个被审计单位为基础，设计出一系列整体性的指标和标准，并 根据评价结果得出审计意见； 二是先将单位的全部活动进行划分，形成不同层次，然后在各个层面上设计相关的指标和标准（二）以公共投资项目为对象的绩效审计模式公共投资项目绩效审计 公共投资项目主要包括为国家投资建设并为社会公众服务的项目，如市政基础设施项目、交通工程项目、水利工程项目、农业工程项目和环境工程项目等 （三）以公共资源为对象的绩效审计模式公共资源绩效审计 公共部门分配、管理的公共资源主要包括两个层面： 第一层面是公共部门掌握的向社会进行分配的资源，如：自然资源、文化教育资源、医疗卫生资源、社会保障资源、信息资源等。表现出来的财政资金有：环保资金、水利建设维修资金、住房公积金和住房基金、养老保险基金等等 第二层面是公共部门自身所耗费的资源，例如公共部门的人力资源、时间资源、信息资源、技术资源、物资资源等等The End第二章 政府绩效审计的应用技术第一节 常用绩效审计方法一、审计资料收集方法 1.检查 2.观察 3.询问 4.外部调查 5.重新计算 6.重新执行 7.集中讨论 8.分析性复核二、审计资料分析方法 1.成本-效益分析法 2.因素分析法 3.层次分析（AHP）法 4.数理统计方法 5.数据包络分析（DEA）法三、绩效审计评价方法 1.平衡计分卡 2.经济增加值（EVA）法 3.目标评价法 4.历史动态比较法 5.最低成本法 6.公众评议法 7.专家意见法 8.生产函数法 9.费用-职能比较法 10.“本量效”分析 11.标杆管理法 12.综合评价法 13.模糊数学法 14.沃尔评分法 15.综合指数评分法 16.功效系数法 17.360度反馈评价法 18.关键绩效指标（KPI）法 19.目标管理（MBO）法第二节 政府绩效审计的评价标准一、政府绩效审计评价标准的含义 实施绩效审计评价，首先要建立一个科学、完整的评价指标体系，根据这些指标需要事先制定评价的标准，然后根据各指标的实际水平进行比较评价 为了判断各指标实际水平的高低，审计人员需要参照一个基准进行判断，这个参照基准就是绩效审计的评价标准 使用的评价标准包括基本标准和卓越标准二、政府绩效审计评价标准的特征 1.客观性 2.可靠性 3.相关性 4.代表性/完整性 5.明确性 6.可比性 7.可接受性 8.可获得性 绩效审计评价标准还应具有与传统财务审计评价标准不同的特征： 1.可计量性 2.可调整性 3.可实现性三、政府绩效审计评价标准的作用 1.评价标准是审计人员进行评价，判断被审计事项是非、优劣的准绳 2.评价标准是连接审计目标和审计方法的纽带 3.评价标准是审计机关与审计报告使用者、被审计单位之间沟通的桥梁和基础四、政府绩效审计评价标准的选择原则（一）选择政府绩效审计评价标准的基本思路 绩效审计的标准很多并不是在法律、法规中事先确定，需要审计人员根据被审计单位实际情况、被审计单位所处的社会环境等多种因素，与被审计单位不断协商加以选择、制定 选择标准，其最终目的是为了评价受托绩效责任的履行情况，评价标准的选定必须依托绩效责任的特定目标（二）政府绩效审计评价标准的选择原则 1.尊重被审计单位实际 2.保持可接近的高标准水平 3.与被审计单位沟通协商 4.开展专业论证 5.考虑环境变化 6.兼顾五个统一 微观经济效益与宏观经济效益的统一 大局利益与个体利益的统一 经济效益与社会效益的统一 直接效益与间接效益的统一 短期效益与长期效益的统一五、政府绩效审计评价标准的选择（一）政府绩效审计评价标准选择的类型 1.管辖被审计单位运作的法律和规定 2.立法机构或者行政部门采取的决策、政策和程序 3.上级对被审计单位的要求目标 4.与最佳实务的比较 5.与历史材料的比较 6.专业标准、经验和价值 7.独立专家建议和专长 8.国际公认标准 9.预算与计划标准 10.新的或既定的科学知识以及其它可靠信息 11.以前在类似审计中用过的标准或者其它最高审计机关用过的标准 12.社会舆论或公众的满意度标准（二）政府绩效审计评价标准选择的内容 1.经济性评价 2.效率性评价 3.效果性评价审计案例某慈善资金绩效审计案例一、绩效审计项目概述 2010年，根据局年度工作计划，我局对某市慈善总会的慈善资金募集、管理和使用等情况开展了绩效审计（一）项目基本情况 某市慈善总会成立于1997年12月。属于非营利性的社会团体组织，具独立法人资格（二）审计目标、范围、重点内容 1.绩效审计目标定位 分析筹集使用慈善资金在经济性、效率性和效果性方面存在的问题 2.审计范围和重点内容 以资金流向为主线，以业务活动为载体，围绕慈善资金的筹集、管理和使用进行审计。重点关注慈善资金的管理制度的建立情况及其有效性，关注慈善资金的效果和政策目标的实现程度。二、绩效审计项目的选择 1.影响力或重要性 2.资金规模 3.预计的审计成效 4.审计成本和可操作性三、审计评价标准 省慈善事业促进条例、中华慈善总会章程等法律法规和制度四、绩效审计项目的实施程序与方法（一）绩效审计审前调查（二）查阅相关文件、设定绩效评价指标（三）突出审查慈善资金管理和使用的经济性、效率性、效果性 1.审查慈善资金相关管理活动的有效性 2.审查慈善资金筹集和拨付环节的合规性、经济性、效率性和效果性 3.审查慈善资金使用的真实性、经济性和效益性（四）恰当选择绩效审计方法 1.面谈和座谈会 2.调查表 3.电话了解和实地了解 4.比较分析法 5.历史动态比较法 6.最低成本法 7.费用-职能比较法五、绩效审计结果和建议（一）审计结果评价（二）审计发现的主要问题（三）审计建议六、绩效审计项目取得的成效七、开展绩效审计项目的经验和体会第三节 政府绩效审计的程序一、选择和确定审计项目 政府绩效审计项目的立项来源主要有以下三个方面： 一是人大、政府和部门委托的审计项目； 二是上级审计机关下达的审计任务； 三是各级审计机关自行确定的审计项目（一）选择和确定政府绩效审计项目应考虑的因素 1.国家政策方针和工作重点 2.审计效果 3.重要程度 4.管理风险 5.审计成本和可操作性（二）选择和确定政府绩效审计项目应遵循的原则 1.增值性原则 2.重要性原则 3.时效性原则 4.可行性原则（三）选择和确定政府绩效审计项目的步骤 1.建立政府绩效审计项目库 2.对备选项目进行量化 3.可行性分析和正式立项二、审计准备阶段（一）开展审前调查工作，了解被审计单位或项目 要充分了解被审计单位或项目的下列情况： 1.背景 2.目标 3.活动 4.资源 5.程序和控制 6.其它相关信息 通过审前调查，可对一些对绩效有重大影响并使绩效发生风险的因素进行评估，以便在制定审计实施方案时有所侧重 调查了解的方法：查阅、询问、实地察看、分析程序，等等（二）制定审计实施方案 1.确定政府绩效审计目标和范围 确定目标时应考虑的因素 基本目标定位： 2.确定政府绩效审计评价标准 3.确定政府绩效审计方法 审阅、观察、计算、调查研究、数学评价法、经济评价法、论证评价法等（下一节详述） 4.制定审计实施方案 实施方案包括的内容：（三）发送审计通知书 审计法规定：“应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书。”三、审计实施阶段（一）收集审计证据 这是非常重要的一环。只有高质量的审计证据，才会有高质量的审计意见和建议 应对每项审计证据从客观性、相关性、充分性和合法性等几个方面进行分析鉴定（二）编写审计日记 注：国家审计准则已将审计日记废止（三）编制审计工作底稿（四）复核审计工作底稿 复核的主要内容包括：四、审计报告阶段（一）整理归纳审计工作底稿（二）提出政府绩效审计报告初稿（三）征求被审计单位意见 审计法规定：“审计报告报送审计机关前，应当征求被审计单位的意见。”（四）复核审计报告 审计报告、审计决定书、审计移送处理书（五）审定审计报告五、审计听证 对于拟作出罚款的处罚决定，符合法律法规规定的听证条件的，审计机关应当依照有关法律法规的规定履行听证程序六、审计复议 被审计单位认为审计机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照有关法律、法规和审计机关审计复议的规定，向审计复议机关申请复议七、审计信息公开 经领导同意八、审计文件的整理归档九、后续跟踪检查（一）后续跟踪检查的目标 1.对审计效果进行检查和评价 2.对审计质量进行检查和评价（二）后续跟踪检查的内容 1.审计决定的落实情况 2.审计建议的采纳情况（三）后续跟踪检查的方式 1.随时了解被审计单位的活动 2.桌面复核 3.对被审计单位进行后续跟踪审计 后续跟踪审计是针对被审计单位根据审计建议进行整改的情况进行的专门审计 与其它审计项目一样，后续跟踪审计项目也要经过选项和论证的过程，一般应纳入到年初制定的审计计划。后续跟踪审计一般适用于重大的绩效审计项目，或者实施审计建议时间长的项目。（四）对审计质量进行后续跟踪检查 这是审计机关审计质量控制体系的重要组成部分 1.新闻媒体对审计项目质量的评估 2.外部专家对审计项目质量进行评估 3.被审计单位对审计项目质量的评估 可通过发出调查问卷或者进行座谈等方式，征求被审计单位对审计质量的看法 4.审计组的内部分析和检查思考题： 政府绩效审计程序有哪几个阶段？ 选择和确定政府绩效审计项目应考虑的因素有哪些？ 什么是后续跟踪检查？作业： 什么是绩效审计？ 绩效审计审查的内容有哪些？第四节 政府绩效审计的评价方法一、政府绩效审计评价方法体系（一）政府绩效审计评价方法体系的构成（二）政府绩效审计评价方法体系的特点 1.系统性和互补性 2.全面性和综合性 3.方式多样性 4.时代性二、政府绩效审计的数学评价法（一）线性规划法（二）计划评审法 又称网络模型与关键路线 把一项工程或一项公共管理活动，按其特性分解为若干具体作业或阶段，然后将这些作业或阶段依照先后顺序排成网络图，来确定每一工程项目的起止时间，使各个工艺环节平衡协调地进行工作（三）回归分析法（四）指数平滑法 以分析一个指标过去变化的趋势，来预测未来发展趋向的一种数学方法（五）库存模型法 利用数学模型来计算政府机关合理的储备量，以保证管理活动对库存物资的需求，同时尽量地节省储存费用和采购费用。 这种方法可以用于“经济生产量”的计算安排、“经济购货量”的组织等公共管理活动的各个方面，以合理分配和使用公共资源，使政府机关公共管理活动费用达到最低水平三、政府绩效审计的经济评价法（一）分析性复核方法 也称分析性程序，是指审计人员通过分析和比较信息之间的关系或计算相关的比率，以确定审计重点、获取审计证据和支持审计结论的一种审计方法 1.绝对数对比 2.比率对比分析 （1）相关比率对比 （2）构成比率对比 （3）动态比率对比（二）因素分析法 又称连环替代法，它是用来计算几个相互联系的因素，对某一综合绩效指标影响程度的一种分析方法 一般先替代数量指标，后替代质量指标（三）平衡分析法 根据政府机关绩效指标之间相互依存、相互对应的平衡关系，来测定各项因素对综合绩效指标变动影响程度的一种分析方法（四）指数分析法 指数是某经济现象两个不同时间可比数值的比值，一般以百分数表示。 有多因素指数分析和结构变动分析（五）“TQC”分析法 “TQC”全称是“全面质量管理” Total Quality Control 用于绩效审计中，“全面质量”指政府机关整体工作质量 做好“TQC”的科学方法之一是实行“PDCA”管理环节 计划Plan、实施Do、检查Check、处理Action 1.ABC分析法 又称主次因素排列法 2.因果分析法 又称特性因素分析法 3.直方图法（质量差异分布图法） 4.分层图法 5.散步图法 6.检查表法四、政府绩效审计的论证评价法（一）投资论证法 1.非贴现的现金流量法 （1）投资的年平均报酬率法 （2）投资回收期法 2.贴现的现金流量法 （1）净现值法 （2）净现值指数法 （3）内含报酬率法 3.投资风险分析法（二）方案论证法（三）系统论证法（四）成本效益论证法审计案例区域环境审计案例 某市审计局于2007年78月对某市20042006年环境保护政策执行和投入绩效情况进行了审计调查。一、审计项目概述 项目参审人员4人，历时一个半月，涉及多个部门，包括当地政府办公室、环保局、财政局、建设局、水利局、农业局等10多个部门和单位二、审计项目选择 经济发展，环境污染日渐严重，大规模污染事件时有爆发 从2005年起，某市将节能减排作为工作纳入地方政府政绩考核范畴，把市长、区长作为区域环境保护的第一责任人三、审计评价标准 有关环境保护的： 法律 国务院、部委规章 省级规章四、审计范围和内容 重点调查和评价政府环保政策执行情况以及重大环保项目投入绩效（一）审计调查范围为2004年至2006年某市环保政策（二）审计调查内容： 1.环境质量现状 2.环境法规执行情况 3.环保投入绩效：环保投入情况；环境 投入绩效情况；污水处理厂投入绩效；垃圾焚烧、飞灰处置项目绩效 4.国家环保资金。包括排污费、污水处理费环保资金的筹集、管理和使用情况的审计五、审计程序与方法 1.文件查阅法 2.调查审阅法 3.数据对比法 4.现场查看法 5.检查审阅法六、审计结果和建议 问题： 1.环保政策执行方面 2.基础设施建设方面 3.固废处置方面 4.产业结构方面 5.环保专项资金使用方面 提出了四条建议七、审计成效八、经验与体会The End第三章 公共部门绩效审计第一节 公共部门绩效审计的范围 公共部门是指利用纳入财政预算的公共支出，生产公共产品和提供公共服务，以满足社会公众对公共产品的需要的单位或组织 公共部门绩效审计的范围大体包括公共部门职能活动的绩效审计和公共部门消耗资源的绩效审计一、公共部门的基本分类 一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门： 第一部门为政府机关，这是纯粹的公共部门 第二部门为工商企业，这是非公共部门，或称为私人部门 第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门 第三部门有： 1.公共企业、公益机构：如由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司 2.类似于政府机关或依赖于政府机关，称为非政府公共机构：如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利的公共医疗机构以及中介组织 第一部门为“纯粹的”公共部门；第二部门为“纯粹的”非公共部门。它们的区别为： 1.在它们所占有的资源上： 2.在它们为社会所提供的产品和服务上： 3.在它们的行为价值取向上： 第三部门包括公益性企业、公共事业和非政府公共机构 公益企业：政府垄断，政府定价，实行企业化管理 公共事业：如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科研机构；政府兴办的社会福利机构 特点：主要由政府投资，政府定价，一般不实行企业化管理 非政府公共机构：如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会 特点：职能上与政府相似，提供的服务基本上是纯粹公共的，非营利性，可称为非营利组织（民间非营利组织） 非政府组织（NGO） 对我国的公共部门，从生产公共产品的资金来源公共属性的角度可以分为：政府部门、事业单位和公益性机构二、公共部门绩效审计范围的界定（一）政府部门绩效审计范围的界定 1.政府的职能 （1）从组织学的角度看， 严格的层级型的公共部门 公共利益 公正和公平 （2）从政治学的角度看， 统治 （3）从经济学的角度看， 调节市场 2.政府的职能是提供公共产品和公共服务，以解决社会经济的效率问题和公平问题 政府部门绩效审计，应该是审查利用公共资金、生产公共产品和提供公共服务的各个政府职能部门 政府部门按其职能、职责不同，可以分为政治性部门、社会性部门、权威性部门和综合性部门 现实状态的政府部门主要包括各级社会协调部门，社会公共事务管理和社会保障部门，专业管理部门，监督检查部门和工商行政管理等（二）事业单位绩效审计范围的界定 范围：对由财政供养的事业单位进行审计 对于非财政供养的事业单位，由于其资金来源的非公共性，不应该纳入政府绩效审计的审计范围（三）公益性机构绩效审计范围的界定 范围：由政府投资的公益性企业 对于非政府投资的竞争性公益类企业，由于其资金来源的非公共性，不应该纳入政府绩效审计的范围（四）公共部门绩效审计的范围，一方面需要对政府部门、事业单位和公益性机构的职能履行过程和结果进行评价；另一方面需要对它们自身消耗资源的情况进行评价第二节 公共部门职能绩效审计一、公共部门职能活动的特征 1.公共部门职能活动的非市场化特征 国家强制力 非等价交换 垄断 官僚作风和低效率 2.公共部门职能活动的社会公益性特征 单纯地用经济性的指标来衡量其绩效是不全面的，需要模糊性、多元化和非量化的指标来评价 3.公共部门职能活动软约束性的特征 4.公共部门职能活动目标的多元性特征 5.公共部门职能活动的程序化特征二、公共部门职能绩效审计的特征（一）公共部门职能绩效审计对象的广泛性（二）公共部门职能绩效审计目标的多样性 政府绩效审计的目的就是鉴证和评价受托人公共受托绩效责任的履行情况，通过审计增强公共受托绩效责任履行情况信息的可信性 公共部门职能活动目标的多元化反映了多元化的公共受托责任目标，因此就有多元化的绩效审计目标（三）公共部门职能绩效审计评价指标的非量化性 难以用单纯的经济性指标来衡量 根据具体的公共部门职能活动的具体情况，以公共部门职能活动的目标为导向来选取适当的绩效审计评价指标三、公共部门职能绩效审计的内容（一）公共部门组织目标审计（二）公共部门组织规划审计（三）公共部门的管理组织审计评价（四）公共部门管理控制审计评价（五）公共部门职能活动的审计评价四、公共部门职能绩效审计评价指标 99页表和100页表第三节 公共部门资源消耗的绩效审计一、公共部门人力资源绩效审计（一）公共部门人力资源绩效审计的必要性 英国国家审计署于1987年10月成立了一个独立的人力资源审计司，负责检查行政事务中的人力资源利用审计 人力资源审计是我国机关效能建设、增进服务效率的关键环节 人力资源审计是政府取信于民，增进公平就业的重要手段（二）公共部门人力资源绩效审计的内容 审查人力资源活动的经济性、效率性、效果性及其对实现绩效目标的影响1.公共部门人力资源管理的绩效审计 规划与配置管理、招聘与甄选、薪酬与劳资管理、员工培训与发展、激励2.公共部门人力资源利用的绩效审计 人力资源结构和分布、人力资源余缺、人力资源质量、人力资源时间利用和效率、人力资源利用效果 3.公共部门人力资源绩效审计评价指标 书106-107页表二、公共部门消耗的物质资源绩效审计（一）政府部门、事业单位固定资产绩效审计 1.政府部门、事业单位的固定资产配置的审计 2.政府部门、事业单位固定资产使用的绩效审计 3.政府部门、事业单位固定资产绩效审计评价指标（二）政府部门、事业单位消耗经费的绩效审计 1.政府部门、事业单位的经费管理绩效审计 2.政府部门、事业单位的经费收支绩效审计 3.政府部门、事业单位经费使用效果审计 4.政府部门、事业单位经费使用绩效审计评价指标 书111页表第四节 公共部门绩效审计的实施路径一、公共部门绩效审计实施过程二、公共部门绩效审计的目标三、公共部门绩效审计的目标结构分解（一）公共部门职能结构分解方法（二）公共部门职能过程分解方法作业： 1.政府绩效审计的程序包括哪几个阶段？ 2.简述公共部门的基本分类The End第四章 公共投资项目绩效审计 第一节 公共投资项目绩效审计概述 涉及事前审计、事中审计和事后审计一、公共投资项目绩效审计的范围 公共投资项目有：一是以政府投资为主的建设项目；二是各级政府以其它方式建设的项目 公共投资项目按其使用性质划分，可分为以下五类： 1.政权设施项目 2.公益性项目 3.公众福利性项目 4.科学事业项目 5.重大基础设施项目二、公共投资项目绩效审计的特点 （一）总体性 （二）综合性 （三）长期性 （四）外在性三、公共投资项目绩效审计的依据和标准（一）公共投资项目绩效审计的依据 1.建设项目前期的有关依据 2.项目实施阶段评价依据 3.项目竣工阶段评价依据（二）公共投资项目绩效审计的标准 1.公共投资项目通用标准 2.公共投资项目具体项目标准第二节 公共投资项目前期决策绩效审计一、公共投资项目前期决策绩效审计的内容（一）投资项目立项决策程序审计（二）项目可行性研究审计（三）设计概算审计二、公共投资项目前期决策绩效审计评价 1.项目的公共性 2.决策程序合格性 3.项目的经济可行性 4.项目社会效益目标的可行性 5.项目生态效益目标的可行性 第三节 公共投资项目管理绩效审计一、公共投资项目管理绩效审计的内容 1.审查项目是否切实执行项目法人责任制 2.审查被审计单位的内部控制制度情况 3.审查征地拆迁政策执行情况 4.审查项目建设资金的拨付、使用和管理情况 5.审查项目招投标和合同履行情况制定是否真实、有效 6.审查项目工程监理制度 7.审查材料、设备采购情况 8.审查设计变更 9.审查过程结算二、公共投资项目管理绩效审计评价（一）项目实施规范审计评价（二）项目执行绩效审计评价 第四节 公共投资项目效果绩效审计一、公共投资项目经济效益审计评价（一）静态评价指标（不考虑时间因素） 有静态投资回收期、偿债能力指标等（二）动态评价指标（考虑时间因素） 有动态投资回收期、财务净现值等二、公共投资项目社会效益审计评价（一）对国民经济发展的贡献率 例如对铁路和公路项目的社会效益的审计评价（二）人民生活改善情况（三）能源节约（四）兼顾效率与公平原则三、公共投资项目生态环境效益审计评价第五节 公共投资项目绩效审计评价应用 审计案例：黄河下游防洪工程项目绩效审计一、经济效益审计评价在水利工程项目绩效审计的应用 二、社会效益审计评价在水利工程项目绩效审计的应用（一）对项目利益群体影响的社会效益审计评价（二）对项目利用部门的社会效益审计评价（三）对影响项目社会效益发挥因素的审计评价三、环境、生态效益审计评价在水利工程项目绩效审计的应用（一）项目建设对有关生态、环境影响的审计评价（二）保护环境、生态措施的执行情况审计评价四、水利工程项目执行及运行期绩效审计评价五、水利工程项目绩效审计评价的主要结果The End第五章 公共资源绩效审计第五章 公共资源绩效审计第一节 公共资源及其绩效审计一、公共资源及其管理（一）公共资源的含义 1.资源 资源根据其性质可区分为自然资源和社会资源 2.公共资源 具有公共物品性质的一切资源，包括具有公共物品性质的自然资源，以及由公共资金和其它公共资源形成的社会资源 关注在与这种资源相关的经济活动中是否有政府行为（二）政府在公共资源管理中的作用二、公共资源绩效审计的含义 公共资源绩效审计是指由政府审计部门对于公共机构使用、分配和管理各类公共资源过程中相关经济活动的经济性、效率性和效果性进行的效益审计活动 公共资源绩效审计主要包括自然资源绩效审计、社会资源绩效审计、公共资金资源绩效审计三、公共资源绩效审计指标体系 1.经济发展类方面的指标 2.社会发展类方面的指标 3.资源优化配置、合理利用与保护类方面的指标 4.生态、环境保护方面的指标 5.能力建设方面的指标第二节 自然资源绩效审计 按照形成自然资源的各种地理要素进行分类，将自然资源分为气候资源、水资源、生物资源、土地资源、矿产资源和海洋资源 根据人类不同的利用方向，可将自然资源按照经济部门进行分类。如农业资源、工业资源、能源、旅游资源等一、土地资源绩效审计（一）土地资源绩效审计的内涵 1.土地资源及其特征 2.土地资源绩效审计的概念和范围（二）土地资源持续利用的评价原则 1.全面评价 2.系统评价 3.动态评价 4.区别评价（三）土地资源利用绩效审计的内容与评价指标 1.土地资源利用绩效审计的内容 从生态、经济、社会三个方面构建评价指标体系 （1）生产性 （2）稳定性 （3）保护性 （4）经济可行性 （5）社会可接受性：协调性和公平性 2.土地资源持续利用绩效审计指标体系 （1）农用地持续利用绩效评价指标体系 （2）建设用地持续利用绩效评价指标体系审计案例某经济开发区土地利用状况绩效审计案例一、审计项目概述二、审计项目选择1.形势发展的需要2.有相对成熟的指标3.有比较完备的基础数据三、审计评价标准1.国务院关于促进节约集约用地的通知2.关于发布和实施的通知3.开发区土地集约利用潜力评价规程（试行）4.某省建设用地指标体制（试行本）5.等等四、审计程序与方法（一）审计步骤 1.进行基础资料的收集和准备 2.进行土地集约利用绩效评价分析 3.确定绩效审计调查结果 4.针对调查结果，结合某开发区实际状况，提出针对性的审计调查建议，供相关部门参考（二）审计方法 1.坚持账面审计与账外调查相结合 2.坚持揭示问题与原因分析相结合五、审计结果与审计建议（一）审计结果 1.开发区土地资源特点分析 2.开发区现状土地利用结构分析 3.土地供应结构现状分析 4.规划用地结构分析 5.土地投入产出情况分析 6.土地集约利用绩效分析（二）调查建议六、审计成效七、经验体会二、矿产资源绩效审计（一）矿产资源及其分类 1.矿产资源 2.矿产资源的分类 3.矿产资源开发管理（二）矿产资源绩效审计的内容 主要是指矿产资源的开发管理的绩效审计（三）矿产资源绩效审计评价指标 矿产资源管理绩效评价指标体系应该由资源系统、经济系统、环境系统和智力支持五部分组成 1.矿产资源开发利用水平（1）资源开发水平（2）资源利用水平（3）发展成本 2.经济发展水平（1）经济总量（2）经济结构（3）经济效益 3.社会发展水平（1）生活质量水平（2）职业安全水平（3）矿区城市化水平 4.环境保护水平（1）环境污染水平（2）环境治理水平 5.智力支持水平（1）职工教育水平（2）科技能力水平（3）管理能力水平第三节 社会资源绩效审计 本节主要讲对以下资源的审计：公共教育资源、医疗卫生资源、社会保障资源、公共信息资源和财政资金资源一、公共教育资源绩效审计（一）公共教育资源及其绩效管理 公共教育资源是在教育过程中所投入的一切要素和条件的总称，包括投入教育活动的一切人力、物力和财力的总和，可分为有形资源和无形资源 对教育资源绩效管理要遵循权力公平、机会公平、规则公平和效率公平的原则，要努力提高教育资源的利用效率（二）公共教育资源绩效审计的内容 1.教育资源配置的审计评价（1）公共教育资源配置范围的审计 学校、博物馆、纪念馆、图书馆等（2）公共教育资源配置方式的审计（3）公共教育资源配置公平性的审计 教育权利是否平等，教育机会是否均等，教育规则是否公平，政府机关运用的行政权力是否公平（4）公共教育资源配置效率性的审计 一是从经济学层面评价 二是从社会学层面评价 2.单一学校的教育资源利用绩效审计（三）教育资源绩效审计指标 教育资源配置的绩效审计评价指标可以从公平性和效率性两个方面进行设计，单一学校的教育资源利用绩效审计可以考虑从经济性、效率性和效果性三个方面设计绩效审计的评价指标 1.教育资源配置的绩效审计评价指标 第一类是教育公平性评价指标 第二类是教育效率性评价指标 2.单一学校的教育资源利用绩效审计评价指标二、医疗卫生资源绩效审计（一）卫生资源及其绩效管理 卫生资源是指为保障居民卫生健康、提供卫生服务而投入的各种人财物资源。 要合理配置卫生资源，普及社区卫生服务（二）卫生资源的绩效审计内容 五个方面： 1.卫生机构与人员绩效审计 2.居民健康程度审计 3.妇女儿童卫生水平审计 4.居民的基本生活条件状况审计 5.卫生事业财政投入资金效益的评价 第五项审计内容在第三节论述（三）卫生机构与人员绩效审计 1.卫生机构资源评价指标 2.医院的病床资源评价指标 3.卫生技术人力资源评价指标 4.突发公共卫生事件处置能力评价（四）居民健康程度评价 1.疾病发生的频率 2.疾病的严重程度 3.疾病的构成比例 4.疾病防治效果（五）妇女儿童卫生水平评价（六）居民的基本生活条件状况评价指标 1.食品卫生合格率 2.空气污染指数 3.安全饮水普及率 公共卫生资源绩效审计指标体系见书199页表三、社会保障基金资源绩效审计（一）社会保障基金及其绩效管理 社会保障基金是指为实施各项社会保障制度以保障社会成员基本生活需要为目的，通过法定的程序，以各种方式建立起来的法定的、收支平衡的专款专用的资金 社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等 社会保障基金管理内容与基金活动过程相联系，包括筹集管理、分配使用管理、保值增值管理、预（决）算管理、财政专户管理等（二）社会保障基金资源绩效审计的内容 1.审查社会保障基金的预算执行和决算 2.审查社会保障基金征收效益 3.审查社会保障基金的拨付使用效益 4.审查社会保障基金的政策执行情况 5.审查社会保障基金的管理控制系统（三）社会保障基金绩效审计评价指标 1.社会保障基金的投入水平评价指标 2.社会保障基金的社会效益评价指标 3.社会保障基金的经济效益评价指标 4.社会保障基金使用效益的主要评价指标 5.社会保障基金财务管理绩效审计四、公共信息资源绩效审计（一）公共信息资源及其特征 公共信息是指公共管理主体在公共管理活动中收集、传递、整理和发布的各种信息的总称，其载体形式多为各种法规、文件、决策、批示、报告、公告等 公共信息资源是公共活动所涉及的信息资源的集合。它包括信息内容以及收集、处理、传输、发布、使用、存储信息内容的技术、设备、网络和人力等资源 1.信息内容资源 2.信息技术设施资源（二）公共机构信息资源绩效审计的内容 对公共机构信息资源的收集、加工、处理、输出、利用过程中的公共支出进行科学、客观、公正的衡量比较和综合判断，对公共信息资源利用的经济性、效率性和效果性进行评价，并通过审计找出公共信息资源公共开发与利用过程中存在的问题以及改进建议 1.审查信息资源的经济投入 2.审查信息资源的分配与管理 3.审查信息资源的效用（三）公共信息资源的绩效审计指标 1.公共机构信息资源绩效的投入指标 2.公共信息资源的成本及比较指标 3.信息资源的产出指标 4.信息资源的效率性指标 5.信息资源的效果性指标 6.信息资源的质量指标（四）公共信息资源绩效审计的综合评价五、公共资金资源绩效审计（一）公共资金资源绩效审计的主要内容 1.审查公共资金分配是否符合宏观调控需要 2.审查公共资金下拨地方后各级财政是否及时下拨，分析公共资金拨付使用的时效性 3.审查项目资金使用情况（二）基本建设财政支出绩效评价指标 1.基本指标 2.专用指标 3.评议指标（三）经济建设财政支出绩效评价指标（四）财政支农支出绩效评价指标（五）财政教育支出绩效评价指标（六）财政卫生支出项目绩效评价指标（七）社会保障事业财政支出绩效评价指标（八）财政专项资金与转移支付资金绩效审计（九）公共资金资源绩效审计综合评价审计案例 某市地铁号线运营绩效情况审计报告 根据审计法，某市审计局对某市A公司2005年9月至2009年12月某市地铁号线运营绩效实施了就地审计。A公司对其提供的与审计相关的会计资料、其它证明材料的真实性和完整性负责，某市审计局的责任是对此进行审计并出具报告。一、审计背景、重点、目标、方法及评价标准The End