中华人民共和国主席令中华人民共和国主席令第三十五号第三十五号 中华人民共和国公务员法中华人民共和国公务员法已由已由中华人民共和国第十届全国人民代表大中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于会常务委员会第十五次会议于20052005年年4 4月月2727日通过，现予公布，自日通过，现予公布，自20062006年年1 1月月1 1日日起施行。起施行。 中华人民共和国主席中华人民共和国主席 胡锦涛胡锦涛 20052005年年4 4月月2727日日 20032011年国家公务员考试报名形势汇总表年国家公务员考试报名形势汇总表部门名称部门名称职位名称职位名称招考人数招考人数竞争比例竞争比例国家能源局国家能源局节能与科技处主任科员及以下节能与科技处主任科员及以下1 148894889文化部文化部新闻信息处主任科员以下新闻信息处主任科员以下1 13820沈阳铁路公安局沈阳铁路公安局白城铁路公安处车站派出所民警白城铁路公安处车站派出所民警1 13781山东省国家税务局山东省国家税务局办公室科员办公室科员3 335293529中央社会主义学院中央社会主义学院主任科员主任科员/ /副主任科员副主任科员1 131883188政协全国委员会机关政协全国委员会机关综合调研与文稿起草综合调研与文稿起草1 131053105公安部公安部地方公安系统职位地方公安系统职位1 129922992国土资源部国土资源部部长办公室主任科员及以下部长办公室主任科员及以下1 126472647四川出入境检验检疫局四川出入境检验检疫局科员科员1 125812581国务院机关事务管理局国务院机关事务管理局采购二处设备采购工作科员采购二处设备采购工作科员1 1240724072011国考十大竞争最激烈的职位国考十大竞争最激烈的职位 (79.9:1)第第2 2章章 公务员制度公务员制度主要内容：主要内容：2.1 2.1 公务员的涵义和范围公务员的涵义和范围2.2 2.2 西方国家公务员制度的起源和特征西方国家公务员制度的起源和特征2.3 2.3 公务员制度的理论基础和运行机制公务员制度的理论基础和运行机制2.4 2.4 公务员制度面临的挑战和改革公务员制度面临的挑战和改革2.5 2.5 中国公务员制度的发展与变革中国公务员制度的发展与变革2.6 2.6 公务员制度问题分析公务员制度问题分析2.1 2.1 公务员的涵义和范围公务员的涵义和范围2.1.1 2.1.1 西方国家公务员的涵义和范围西方国家公务员的涵义和范围 公共事务：公共事务：Public Affairs 广义上是指由国家承担的社会公共事务，广义上是指由国家承担的社会公共事务，其承担者包括所有国家机关和公共组织；其承担者包括所有国家机关和公共组织； 狭义上一般把由政府应当承担的事务，称狭义上一般把由政府应当承担的事务，称为公共事务。为公共事务。 代表国家从事社会公共事务管理，行使代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。行政职权，履行国家公务的人员。联邦制国家，如美国联邦制国家，如美国 国家公共事务国家公共事务国家公务员国家公务员 地方公共事务地方公共事务地方公务员地方公务员单一制国家，如中国大陆单一制国家，如中国大陆 国家公共事务国家公共事务 地方公共事务地方公共事务公务员公务员 英国：英国：Civil Servant Civil Servant ，在英国中央政府系在英国中央政府系统中非经选举产生和非经政治任命的、没有过统中非经选举产生和非经政治任命的、没有过失可以长期任职的文职人员。失可以长期任职的文职人员。 美国：美国：Government EmployeeGovernment Employee，在美国联邦行在美国联邦行政机构中的所有人员，其中非经选举产生和非政机构中的所有人员，其中非经选举产生和非政治任命官员则称为职员。政治任命官员则称为职员。 日本：日本：在国家和地方政府机关、公共团体中，在国家和地方政府机关、公共团体中，凡从事公务、由公共财政支付工资的人员均称凡从事公务、由公共财政支付工资的人员均称为公务员，但分为国家公务员与地方公务员两为公务员，但分为国家公务员与地方公务员两个系列。个系列。范围有三种情况：范围有三种情况： 小范围小范围通过公开考试，择优录用，在通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的文职人员，称为公务员。政府机关长期任职的文职人员，称为公务员。英国和英联邦国家。英国和英联邦国家。 中范围中范围在国家政府机关中的所有工作在国家政府机关中的所有工作人员，统称为公务员。美国和德国。人员，统称为公务员。美国和德国。 大范围大范围从中央到地方国家机关，国立从中央到地方国家机关，国立学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员，统称为公务员。法国、日本等。式工作人员，统称为公务员。法国、日本等。2.1.2 2.1.2 我国公务员的含义和范围我国公务员的含义和范围 我国国家公务我国国家公务员是指员是指依法履行公依法履行公职、纳入国家行政职、纳入国家行政编制、由国家财政编制、由国家财政负担工资福利负担工资福利的工的工作人员。作人员。范围包括：范围包括： 1 1中国共产党机关的工作人员中国共产党机关的工作人员 2 2人大机关的工作人员人大机关的工作人员 3 3行政机关的工作人员行政机关的工作人员 4 4政协机关的工作人员政协机关的工作人员 5 5审判机关的工作人员审判机关的工作人员 6 6检察机关的工作人员检察机关的工作人员 7 7民主党派机关的工作人员民主党派机关的工作人员 2.2 2.2 西方国家公务员制度的起源和特征西方国家公务员制度的起源和特征2.2.1 2.2.1 西方国家公务员制度的起源和发展西方国家公务员制度的起源和发展西方国家公务员制度建立的背景西方国家公务员制度建立的背景 社会经济背景社会经济背景 建立更有效的政府来保护经济利益建立更有效的政府来保护经济利益 社会政治背景社会政治背景 抑制政治腐败，政党分赃抑制政治腐败，政党分赃 思想文化背景思想文化背景 自由、平等、人权的要求自由、平等、人权的要求 经验借鉴背景经验借鉴背景 中国的科举考试制度中国的科举考试制度英国现代文官制度的建立英国现代文官制度的建立 1833年，年，“两官分途两官分途” 。 根本性改革，起源于根本性改革，起源于“东印度公司东印度公司”。1854年，年，关于建立英国常任文官制度的报告关于建立英国常任文官制度的报告。建立。建立“专才专才”文官体制。文官体制。 1870年现代常任文官制度正式确立。年现代常任文官制度正式确立。 20世纪世纪70年代末，撒切尔，裁减冗员、精年代末，撒切尔，裁减冗员、精简机构、提高效率。简机构、提高效率。 1982年，年，“财政管理动议财政管理动议”。成立。成立 “效率效率小组小组”，检查预算的执行，消灭低效率和浪费。，检查预算的执行，消灭低效率和浪费。 1983年，重提年，重提“职业化职业化”，功绩制。，功绩制。美国政府人事行政制度的发展与变革美国政府人事行政制度的发展与变革 17891829，被称为，被称为“绅士政府绅士政府”时期，时期，主要特点贵族化。华盛顿。主要特点贵族化。华盛顿。 18291883，被称为，被称为“政党分赃制政党分赃制”时时期，主要特点为期，主要特点为“更换制更换制”。杰克逊。杰克逊。 18831978，被称为，被称为“功绩制功绩制”时期。时期。阿瑟。阿瑟。彭德尔顿法彭德尔顿法出台。出台。 1978年至今，灵活人事管理时期。卡特。年至今，灵活人事管理时期。卡特。文官改革法文官改革法出台。出台。 问题问题：有限政府下的人事管理制度；政府雇：有限政府下的人事管理制度；政府雇员的雇佣机制。员的雇佣机制。2.2.2 2.2.2 西方国家公务员制度的特征西方国家公务员制度的特征 业务类公务员的职务常任业务类公务员的职务常任 完备的法律体系完备的法律体系 功绩制原则功绩制原则 奉行奉行“政治中立政治中立”原则原则 政务官与业务官分途而治政务官与业务官分途而治 完善的公务员管理机构完善的公务员管理机构 公务员利益集团的形成公务员利益集团的形成 2.3 2.3 公务员制度的理论基础和运行机制公务员制度的理论基础和运行机制2.3.1 2.3.1 公务员制度的理论基础公务员制度的理论基础 政治与行政二分论政治与行政二分论 政治是制定政策，是利益应如何分配问题；政治是制定政策，是利益应如何分配问题；行政是执行政策，是利益分配的实施问题。行政是执行政策，是利益分配的实施问题。行政应行政应“政治中立政治中立”行政应有专门技术行政应有专门技术行政需要专门人员行政需要专门人员专专门门制制度度公务员公务员制度制度契约制契约制 契约：表明订立双方权利义务的法律文件契约：表明订立双方权利义务的法律文件核心是打破君臣制、人核心是打破君臣制、人身依附关系身依附关系实质是保障公务员的个实质是保障公务员的个人权利。人权利。特点：特点：意思一致意思一致缔约自由缔约自由地位平等地位平等功绩制功绩制 功绩：指人的能力和绩效功绩：指人的能力和绩效 功绩制：在竞争的前提下，以功绩作为选拔功绩制：在竞争的前提下，以功绩作为选拔任用公务员的标准。任用公务员的标准。 核心：打破家族制、党派制。核心：打破家族制、党派制。 实质：能者上，庸者下，优胜劣汰。实质：能者上，庸者下，优胜劣汰。 要点：以个人能力为基础的录用制度要点：以个人能力为基础的录用制度 以个人能力和业绩为基础的晋升制度以个人能力和业绩为基础的晋升制度分类制分类制 分类：政务官与事务官的两官分途分类：政务官与事务官的两官分途 分类制：分别产生、分别管理。分类制：分别产生、分别管理。 核心：打破政党分肥；核心：打破政党分肥； 实质：事务官职务常任，保持政务连续。实质：事务官职务常任，保持政务连续。 要点：政务官与竞选相关，与政党共进退要点：政务官与竞选相关，与政党共进退 事务官职业化，政治上保持中立事务官职业化，政治上保持中立2.3.2 2.3.2 公务员制度的基本精神和运行机制公务员制度的基本精神和运行机制功绩主义精神功绩主义精神法治主义精神法治主义精神人才主义精神人才主义精神人本主义精神人本主义精神市场主义精神市场主义精神分权主义精神分权主义精神基本精神基本精神运行机制运行机制竞争机制竞争机制保障机制保障机制激励机制激励机制更新机制更新机制监控机制监控机制2.4 2.4 公务员制度面临的挑战和改革公务员制度面临的挑战和改革公共选择理论公共选择理论新公共管理理论新公共管理理论财政危机财政危机管理危机管理危机市场机制市场机制信任危机信任危机重塑政府重塑政府有限政府有限政府责任政府责任政府企业家政府企业家政府2.4.1 2.4.1 政治中立政治中立问题：问题：实践上不可能；实践上不可能； 不能使行政效率最大化；不能使行政效率最大化； 与行政的政治责任相矛盾。与行政的政治责任相矛盾。改革：改革：加强对高级事务官的政治控制；加强对高级事务官的政治控制； 更多的参与决策；更多的参与决策； 两官分途并为截然分开；两官分途并为截然分开； 公务员政治权力日益扩大。公务员政治权力日益扩大。2.4.2 2.4.2 职务常任职务常任问题：问题：使公务员安于现状，不思进取；使公务员安于现状，不思进取； 阻碍行政组织改革和发展；阻碍行政组织改革和发展； 成为实权派，架空政务官。成为实权派，架空政务官。改革：改革：引入竞争机制，推行合同制；引入竞争机制，推行合同制； 强制性裁员，大量聘用临时人员；强制性裁员，大量聘用临时人员； 改革绩效评估制度；改革绩效评估制度； 强化公共部门与私人部门的交流强化公共部门与私人部门的交流2.4.3 2.4.3 法制下的规制法制下的规制问题：问题：规制过于严格、琐碎；规制过于严格、琐碎； 限制了创新精神；限制了创新精神； 导致行政效率低下。导致行政效率低下。改革：改革：结果导向，而非过程导向；结果导向，而非过程导向； 放松规制，增强灵活性；放松规制，增强灵活性； 向下授权，引入市场机制。向下授权，引入市场机制。总结总结 当前西方国家公务员制度改革实质上是新公当前西方国家公务员制度改革实质上是新公共管理与韦伯官僚制的冲突。共管理与韦伯官僚制的冲突。 虽已取得显著成效，但也存在问题：虽已取得显著成效，但也存在问题： 一是加强对执行政策的控制及成本问题；一是加强对执行政策的控制及成本问题； 二是绩效评估如何更有效问题；二是绩效评估如何更有效问题； 三是决策与运作管理之间的界线划分问题。三是决策与运作管理之间的界线划分问题。2.5 2.5 中国公务员制度的发展与变革中国公务员制度的发展与变革2.5.1 2.5.1 中国古代的官吏制度中国古代的官吏制度官吏的选用制度官吏的选用制度 世卿世禄制世卿世禄制西周时期西周时期 军功爵制军功爵制秦朝初年秦朝初年 察举征辟制察举征辟制两汉时期两汉时期 九品中正制九品中正制魏晋南北朝时期魏晋南北朝时期 科举制度科举制度隋唐至明清时期隋唐至明清时期科举制科举制 始始于于公公元元587587年年，隋隋文文帝帝创创立立，唐唐代代显显著著发发展展，明代为极盛时期，明代为极盛时期，清代开始走向衰亡清代开始走向衰亡。 分四级：县（童）试、乡试、会试、殿试。分四级：县（童）试、乡试、会试、殿试。 一甲三人：一甲三人： 状元、榜眼、探花，赐进士及第；状元、榜眼、探花，赐进士及第； 二二甲甲若若干干：赐赐进进士士出出身身，第第一一名名称称“传传胪胪”； 三甲若干：赐同进士出身。三甲若干：赐同进士出身。八股文八股文一种文章形式一种文章形式 破提、承题、起讲、入手、破提、承题、起讲、入手、 起股、中股、后股、束股。起股、中股、后股、束股。 后后四四股股是是正正文文，每每一一段段都都有有两两相相比比偶偶的的文文字，合并有八股，故称八股文。字，合并有八股，故称八股文。 官吏的品位制和俸禄制官吏的品位制和俸禄制 秦朝开始，官（职务）、爵（身份）分离；秦朝开始，官（职务）、爵（身份）分离； 唐以后，又分为职事官、散官、勋官、爵。唐以后，又分为职事官、散官、勋官、爵。 职事官职事官九品三十阶（宋后为十八阶）；九品三十阶（宋后为十八阶）； 散官散官文二十九阶，武四十五阶；文二十九阶，武四十五阶； 勋官勋官文十级，武十二级；文十级，武十二级； 爵爵常称王、公、侯、伯、子等。常称王、公、侯、伯、子等。 官员的俸禄：主要是禄米、俸银，或土地。官员的俸禄：主要是禄米、俸银，或土地。官吏的考课制度和监察制度官吏的考课制度和监察制度 秦秦巡狩、朝觐；巡狩、朝觐； 汉汉上计、刺察；上计、刺察； 唐唐四善四善二十七最二十七最； 明明考满、考察（京察、外察）；考满、考察（京察、外察）； 清清京察、大计。京察、大计。 在考课的同时设立监察制度，由御史台、在考课的同时设立监察制度，由御史台、都察院负责。都察院负责。官吏的培训制度官吏的培训制度 分为官学和私学，以及介于二者之间的书院分为官学和私学，以及介于二者之间的书院制度。制度。 官学官学国子学、太学、国子监等；国子学、太学、国子监等； 私学始于东周，孔丘于杏坛设教。私学始于东周，孔丘于杏坛设教。 书院制度实为私学，在宋元之际达到顶峰。书院制度实为私学，在宋元之际达到顶峰。 江西庐山白鹿洞书院；湖南衡阳石鼓书院；江西庐山白鹿洞书院；湖南衡阳石鼓书院； 湖南长沙岳麓书院；湖南长沙岳麓书院； 河南商丘应天书院。河南商丘应天书院。2.5.2 2.5.2 中国公务员制度建立的背景中国公务员制度建立的背景 我国公务员制度建设始于我国公务员制度建设始于20世纪世纪80年代初。年代初。 我国传统干部人事制度的弊端我国传统干部人事制度的弊端 国家干部概念过于笼统，缺乏科学分类国家干部概念过于笼统，缺乏科学分类 管理权限过于集中，用人与治事严重脱节管理权限过于集中，用人与治事严重脱节 管理方式过于单一，不考虑个人需求管理方式过于单一，不考虑个人需求 人治因素干扰过多，缺乏法制化人治因素干扰过多，缺乏法制化 制度内容不完善，不适应现实需要制度内容不完善，不适应现实需要 公务员制度的形成过程公务员制度的形成过程 1984年年11月，着手制定月，着手制定国家公务员暂行国家公务员暂行条例。条例。 1989年，在国务院六个部门进行试点。年，在国务院六个部门进行试点。 8月月14日以国务院第日以国务院第125号令正式发布号令正式发布国国家公务员暂行条例家公务员暂行条例 ，从，从1993年年10月月1日起实施。日起实施。 2005年年4月月27日第十届全国人大常务委员会日第十届全国人大常务委员会第十五次会议通过第十五次会议通过 了了公务员法公务员法，从，从2006年年1月月1日开始实施。日开始实施。2.5.3 2.5.3 中国公务员制度的内容和特征中国公务员制度的内容和特征中国中国公务员法公务员法的内容的内容第一章 总则第二章 公务员的条件、义务与权利第三章 职务与级别第四章 录用第五章 考核第六章 职务任免第七章 职务升降第八章 奖励第九章 惩戒 第十章 培训第十一章 交流与回避第十二章 工资福利保险第十三章 辞职辞退第十四章 退休第十五章 申诉控告第十六章 职位聘任第十七章 法律责任第十八章 附则公务员法公务员法的几点重要改进的几点重要改进拓宽了公务员的范围拓宽了公务员的范围明确了明确了“聘用制聘用制”公务员公务员明确了公务员的分类明确了公务员的分类引咎辞职正式入法引咎辞职正式入法增强责任意识，服从不盲从增强责任意识，服从不盲从公务员离职从业限制公务员离职从业限制不得通过兼职领酬不得通过兼职领酬中国公务员制度的特征中国公务员制度的特征与政党的关系与政党的关系 公务员制度贯彻党的干部路线方针政策，坚持党管干部原则，这是区别公务员制度贯彻党的干部路线方针政策，坚持党管干部原则，这是区别于西方国家公务员制度的重要特征于西方国家公务员制度的重要特征。公务员的范围公务员的范围 公务员范围包括中国共产党、人大、行政、政协、审判、检察、民主党公务员范围包括中国共产党、人大、行政、政协、审判、检察、民主党派和工商联等七类机关工作人员，体现了我国政治制度的基本特点。派和工商联等七类机关工作人员，体现了我国政治制度的基本特点。公务员的管理公务员的管理 公务员划分为领导职务和非领导职务，公务员职位划分为三个类型，公公务员划分为领导职务和非领导职务，公务员职位划分为三个类型，公务员任用划分为选任制、委任制和聘任制三种方式，实行统一领导下的分务员任用划分为选任制、委任制和聘任制三种方式，实行统一领导下的分类管理。类管理。公务员的来源公务员的来源 公务员的入口有考录、调任、公开选拔等多种方式，其中最主要的是考公务员的入口有考录、调任、公开选拔等多种方式，其中最主要的是考录制度。录制度。监督约束和激励保障并重监督约束和激励保障并重 规定了公务员的条件、义务和纪律，明确了公务员考核、惩戒、离职后规定了公务员的条件、义务和纪律，明确了公务员考核、惩戒、离职后的从业限制等，体现了对公务员的严格要求、严格管理和严格监督。的从业限制等，体现了对公务员的严格要求、严格管理和严格监督。2.5.4 2.5.4 中国公务员制度的不断完善中国公务员制度的不断完善进一步完善公务员管理的法制化和规范化进一步完善公务员管理的法制化和规范化进一步引入私营部门人力资源管理的精神进一步引入私营部门人力资源管理的精神进一步开发公务员管理的技术手段进一步开发公务员管理的技术手段2.6 2.6 公务员制度问题分析公务员制度问题分析2.6.1 2.6.1 关于公务员的个人权利问题关于公务员的个人权利问题 作为公务员，宪法赋予公民的个人权利受到作为公务员，宪法赋予公民的个人权利受到限制。限制。 为什么限制公务员的个人权利？为什么限制公务员的个人权利？ 公务员职业的特殊性公务员职业的特殊性代表国家代表国家 主要体现：主要体现： 政治权利政治权利信仰、言论、结社等信仰、言论、结社等 隐私权隐私权个人行为、财产申报等个人行为、财产申报等 权益保护问题权益保护问题申诉、控告等申诉、控告等2.6.2 2.6.2 关于打破公务员的职务常任问题关于打破公务员的职务常任问题 西方国家：大量裁减公务员，聘用西方国家：大量裁减公务员，聘用“政府临政府临时雇员时雇员”。 我国：我国：公务员法公务员法规定，可以对专业性较规定，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制强的职位和辅助性职位实行聘任制。 赞成者：灵活人事制度；赞成者：灵活人事制度； “鲶鱼效应鲶鱼效应”。 反对者：反对者：“闲着媳妇请保姆闲着媳妇请保姆”。 关键：职位的工作性质。关键：职位的工作性质。 扬州市于扬州市于20082008年年7 7月出台了月出台了政府雇员管理试政府雇员管理试行办法行办法，从，从20082008年年7 7月起，江苏省扬州市在全月起，江苏省扬州市在全省率先全面试行省率先全面试行“政府雇员制度政府雇员制度”，凡确实需，凡确实需要要“政府雇员政府雇员”的部门、单位，都可提出申请，的部门、单位，都可提出申请，不过不过“审批时会从严控制，预计审批时会从严控制，预计20082008年下半年年下半年产生的产生的政府雇员政府雇员不超不超1010名。名。” ” 政府雇员签政府雇员签1-31-3年的合同，最高拿年的合同，最高拿1414万甚至更万甚至更高的年薪；不是公务员，但像公务员一样面向高的年薪；不是公务员，但像公务员一样面向社会公开招聘，录用后占政府部门编制社会公开招聘，录用后占政府部门编制。 “ “政府雇员制政府雇员制”扬州并非扬州并非“试水者试水者”，上，上海、吉林、杭州、武汉等地都有不少政府雇员。海、吉林、杭州、武汉等地都有不少政府雇员。 2.6.3 2.6.3 关于公务员的管理体制问题关于公务员的管理体制问题 公务员法公务员法规定：中央公务员主管部门负规定：中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。合管理工作。 问题：目前，公务员主管部门是政府的人事问题：目前，公务员主管部门是政府的人事行政部门。公务员范围扩大后，如何管理？行政部门。公务员范围扩大后，如何管理？ 折衷制是必然之路，但如何运作？折衷制是必然之路，但如何运作？