加强法治政府建设的背景与任务国务院法制办研究中心 赵振华 2010年12月一、法治政府的提出 2004年3月，国务院发布了全面推进依法行政实施纲要 提出： 经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。 法治政府的标志 体制方面：1、 政府与市场 政府与社会 关系基本理顺 政府与个人 经济调节 市场监管 社会管理 职能基本到位 公共服务2、 中央政府 地方政府 权限比较明确 政府部门3、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成4、权责基本统一法治政府标志法制方面： 1、制度建设科学、民主 2、法律得到全面实施 3、违法制裁，合法维护机制方面： 1、科学民主决策机制基本形成 2、防范、化解矛盾机制基本建立 3、及时有效的行政监督机制基本完善观念方面： 信仰法律、尊重法律、崇尚法律、遵守法律六项基本要求|合法行政（职责、权力、程序、责任法定）|合理行政（公平公正手段适当）|程序正当（保密、回避、公开、救济）|高效便民（成本、效率、效果）|诚实守信（言必信、行必果、错必纠）|权责一致（有权必有责、用权受监督、 违法应追究、侵权需赔偿）二、我国法制建设回顾z新中国成立后的法制建设 共同纲领（1949）(婚姻法、土改法） 五四宪法（1954）（ 选举法、有关组织法、 治安条例等） 1957年反右开始批判 1959年撤销司法部、监察部、国务院法制局 1963年重新起草刑法 文革的破坏！强调阶级斗争！文革的破坏！强调阶级斗争！改革开放的实践 第一阶段（1978年至1989年）恢复起步 1978年提出经济建设为中心，恢复法制建设 摸石头过河，两个文明建设，两手都要硬 成立法制委员会，政府管理基本法律制度， 第二阶段（1989年至1999年）规范行政权力阶段 以行政诉讼法为标志 1992年提出建立社会主义市场经济，93年入宪 行政复议、行政处罚、国家赔偿 1997年提出建设社会主义政治文明， 第三阶段（1999年起）全面推进 1999年依法治国方略入宪 召开全国依法行政工作会议，全面推进依法行政决定 2003年完善社会主义市场经济体制，新一代领导人 2004年发布纲要，提出建设法治政府目标中国近代历史发展轨迹|中国近代社会发展的一百年 建国前三十年建国前三十年战争战争 建国后三十年建国后三十年探索探索 改革开放三十年改革开放三十年发展发展 邓小平同志在改革开放之初就有一段经典的论述：“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。” 依法治国是党执政方式的根本转变是党执政方式的根本转变 依法行政是对政府管理的提出的基依法行政是对政府管理的提出的基本要求本要求 建设法治政府是现实要求 市场经济市场经济 中国国情中国国情 主体多元化主体多元化 利益多元化利益多元化 文化多元化文化多元化 人情社会人情社会 关系社会关系社会 全面发展全面发展 协调发展协调发展 科学发展科学发展 可持续发展可持续发展 人民政府为人民服务人民政府为人民服务 制度治国、法治理政制度治国、法治理政 也是战略选择 |世界近代社会发展的一百年 二战前三十年二战前三十年自由经济自由经济 二战后三十年二战后三十年干预经济干预经济 公共治理改革三十年公共治理改革三十年放松管制放松管制 后金融危机时代后金融危机时代适当管制适当管制 民主政治民主政治 制度调整制度调整 政府扩权政府扩权 法律规范法律规范 |全球人口、资源、环境的压力|世界各国经济社会发展不平衡|经济全球化政治多极化的格局|世界科技文化信息的融合|自然灾害的影响 因此， 必须增强我国法治软环境建设 必须提高政府依法管理的水平 三、法治政府建设的现状六年来国务院大力推进：年修改国务院工作规则，确立科学民主决策、依法行政、民主监督三项基本准则 年下发国务院关于全面推进依法行政实施纲要 明确法治政府目标，贯彻实施行政许可法。年国务院办公厅下发关于推行行政执法责任制的若干意见，政府信息公开条例年颁布行政复议法实施条例，召开全国行政复议工作会议。年贯彻实施突发事件应对法。8年国务院下发关于加强市县政府依法行政的决定9年依法应对金融危机。法治政府建设主要成效|一是加强领导，扎实推进纲要全面实施。|二是突出重点，制度建设取得新进展。|三是完善程序，行政决策科学化、民主化和法治化水平不断提高。|四是创新机制，行政执法行为进一步规范。|五是精简审批，政府职能转变和管理方式创新逐步推进。|六是拓宽渠道，政府工作更加公开透明。|七是强化职能，行政机关在解决矛盾纠纷中的作用进一步发挥。|八是严格问责，对行政权力的监督继续加强。|九是健全制度，应对突发公共事件的能力明显提高。|十是狠抓培训，公务员特别是领导干部依法行政意识和能力逐步增强。当前存在的一些社会问题 一些地方重特大安全生产事故频发，食品药品安全、假冒伪劣、哄抬物价、乱占耕地、破坏资源、污染环境、土地征用、房屋拆迁、企业改制等方面问题突出。 一些地方和部门直接干预微观经济活动，在履行经济职能方面存在错位、越位、管得过多的问题，企业负担过重，经济活力不足，在履行社会管理和公共服务职能方面存在缺位、不到位、该管没有管的问题，社会治安、教育卫生、社会保障问题突出，人民群众生活不踏实。 一些地方和部门搞政绩工程、形象工程，铺张浪费、劳民伤财的问题突出。 一些行政机关不虚心接受监督，甚至阻挠监督，有的不认真履行监督机关的处理决定，有的对群众的举报迟迟不理，有的甚至打击报复，有的对新闻媒体曝光不是积极想办法解决问题，而是想方设法“抹平”问题，逃避法律责任。 依法行政存在的突出问题| 决策制度不健全，不依法、不守程序，闭门决策、拍脑袋决策、听意见流于形式，决策擅权专断和滥用权力，朝令夕改，不讲诚信。| 一些已经出台的制度针对性和操作性还不够强，一些促进转变经济发展方式、保障和改善民生迫切需要的法规、规章尚未出台,部门利益倾向，规章和规范性文件越权违法，上有政策下有对策，违法设定优惠政策、地方保护、增加公民义务，一些规定早已不适应经济社会发展需要。| 行政权力运行不规范不透明、不作为乱作为、滥执法、粗暴执法，执法不讲程序、不讲原则，不给好处不办事、给了好处乱办事，失职渎职等现象在一些地方和部门还不同程度地存在，以权谋私、贪赃枉法，甚至充当黑恶势力保护伞等消极腐败现象还比较严重。| 一些地方对群众反映的问题漠不关心，推委塞责，诉求得不到有效解决，小问题、小矛盾演变为群体性事件、恶性事件大问题信访不信法，群体事件，一些地方解决纠纷不力，有的方式简单粗暴，侵犯人权，有的花钱买平安，小闹小解决大闹大解决，不闹不解决。“信访、不信法”。原因历史原因，习惯思维，固有工作方式经济社会发展阶段，法治建设跟不上要求依法行政体制机制不完善、制度不健全，财政体制、行政管理体制改革不到位依法行政内动力不足，口号化，经济指标、政绩考核，干部提拔任用体制等法制机构力量不足法治基础薄弱，社会环境影响个人问题一些错误观念|依法行政就是依法治民 官民对立|解放思想就是要突破法律禁区 法制不统一|依法行政限制和影响经济发展 地方保护部门利益|依法办事就办不成事 不讲规则 总的来看： 经过六年来的努力，法治政府建设初见成效，打下了坚实基础。 成绩大于问题，但问题不可小视； 有利条件大于困难，但困难不可低估； 紧迫性与长期性并存，但要充分考虑长期性； 动力大于阻力，但阻力不可忽视； 把依法行政作为价值目标与将依法行政作为实用工具并存。 四、加强法治政府建设的任务 展望： 开局良好、 进展顺利、 深入人心、不可逆转、 前景广阔、任务艰巨。 有利条件：下放事权下放财权行政机构改革培养基层干部发展基层人民民主经济发展方式转变应对国际金融危机冲击的机遇人民群众法律意识参与意识增强 全国依法行政工作会议 为了总结依法行政工作，对加强法治政府建设进行部署，国务院拟召开全国依法行政工作会议 2009年开始筹备，年底召开全国法制办主任法规司司长会议，多次调研和征求意见，专题汇报，反复修改会议文件和领导讲话 2010年8月27日正式召开 国务院领导、各部委领导及法制机构负责人参加，中央及国家机关和有关组织领导应邀参加 地方各级政府及部门领导通过电视电话会议的形式参加会议 上午温家宝总理讲话，两个部门、两个地方大会发言 下午部门领导分组讨论领导讲话和意见 马凯国务委员总结讲话意见的主要内容 2010年10月15日国务院下发关于加强法治政府建设的意见 起草的思路： 针对法治政府建设面临的形势和存在的主要问题，提出加强法治政府建设的工作重点和具体措施 目标要明确，任务要具体，措施要得力，责任要明确 意见分为三大内容九个部分29项。 紧迫性和总体要求 重点任务 加强领导的措施 紧迫性 形势： 转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨； 城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大； 社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生； 国际经济政治日益复杂，外部压力加大。 发展社会主义市场经济的必然要求。 促进社会公平正义的基本保证。 深化政治体制改革的重要方面。 政府建设和反腐败的重要举措。 总体要求 以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。坚持的基本原则坚持服从并服务于改革发展稳定大局坚持切实维护人民群众根本利益坚持严格规范和约束行政权力坚持解放思想，开拓创新 加快建设法治政府的 重点任务（一）大力提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力 树立法治理念，弘扬法治精神弘扬法治精神 （带头学法、守法、用法） 建立有利于依法行政的干部提拔使用机制 （推行对领导干部任职前的依法行政考察和法律知识测试制度，注重提拔使用依法行政的优秀注重提拔使用依法行政的优秀干部干部） 健全依法行政培训长效机制 （领导干部学法制，专题研讨，公务员录用考试、行政执法人员的培训、考核，并作为提拔晋升的依据并作为提拔晋升的依据） （二）加强组织领导和督促检查健全推进依法行政的领导体制和机制 （领导小组，听听取取汇汇报报，解解决决问问题题，加强指导和督促检查、宣传）强化行政首长第一责任 （依法行政负总责，与改革发展稳定任务一起部与改革发展稳定任务一起部署落实考核，署落实考核，完善行政报告制度，加强党的领导加强党的领导） 大力推行依法行政考核评价制度大力推行依法行政考核评价制度 （制定考核评价指标体系和考核评价办法，纳入政府目标考核、绩效考核评价体系和领导班子综合考核评价体系）加强法制机构和队伍建设 （发挥法制机构在加快法治政府建设中的组织、协调、督促指导作用提高能力和水平）积极营造公民良好的法治氛围 （法治宣传、引导、自律）（三）加强和改进制度建设 立法的价值取向要有利于调动人民群众积极性创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求。要要把把握握规规律律，符合经济社会发展规律，充分反映人民意志，解解决决现现实实问问题题和和深深层层次次矛矛盾盾，增强制度建设的科学性、合理性和可操作性。突突出出立立法法重重点点，要在解决经济社会发展的深层次矛盾、推动科学发展、促进社会和谐方面取得更大进展，要要完完善善经经济济体体制制、改改善善民民生生和和发发展展社社会会事事业业以及加强政府自身建设方面的法律法规。对其中社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的，要作为重中之重 。 制度建设完完善善机机制制，改改进进方方法法，提高政府立法的科学化、民主化程度 一一是是完完善善政政府府立立法法决决策策机机制制，确保改革决策与立法决策的统一。 二是科学编制政府立法工作计划，改革立法起草机制，克服部门利益和地方保护倾向。 三是注重调查研究，充分反映客观实际和人民群众意愿 四是扩大公众参与实现民主立法 五是建立政府立法争议协调制度，增增强法制机构主导性和协调性。强法制机构主导性和协调性。 六六是是建建立立政政府府立立法法成成本本效效益益分分析析制制度度 社会风险评估制度和后评估制度。社会风险评估制度和后评估制度。制度建设全面清理法规、规章和规范性文件。立“新法”与改“旧法”要并重，对出台时间比较早、明显不适应经济社会发展需要、违反上位法、社会反映比较强烈的规定，要及时废止、宣布失效或者修改。特特别别是是规规范范性性文文件件的的清清理理要要全面彻底，公布目录。全面彻底，公布目录。建立健全清理工作的长效机制 。新的上位法出台后，要随即清理下位法和规范性文件；规章一般每隔5年，规范性文件一般每隔2年要进行一次清理。探索规范性文件有效期制度。 制度建设加强规范性文件管理 严格制定权限，不得违反上位法，不得违法设定行政许可、处罚、强制、收费和增加公民法人和组织义务。 严格制定程序，严格制定程序，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论不得发布实施，县级以上地方政府及部门要统一登记、统一编号、统一发布。 探索建立规范性文件有效期制度。制度建设 强化规章规范性文件备案审查 建立地方“四级政府、三级备案四级政府、三级备案”监督体系 坚持有件必备，坚持有件必备，实现对规范性文件的全面监督。 建立备案登记、情况通报和监督检查制度，加强备案信息化建设。 坚持有错必纠，实行主动审查与公民提请审查相结合，建立专家论证、部门协调的审查机制，和责令自行纠正、建议修改废止或停止执行，撤销或废止纠错机制。 向社会公布备案和纠错的结果向社会公布备案和纠错的结果 （四）坚持依法科学民主决策界定重大决策范围界定重大决策范围。根据法定职责和权限，科学界定本地区本部门重大行政决策范围。规范决策程序规范决策程序。公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为必经程序。完善机制。提高公众听取意见、专家咨询论证、决策听证、集体讨论制度的科学性和民主性。规范行政决策建立风险评估机制。建立风险评估机制。 对影响全局的战略举措、发展规划和有较大影响的重大决策，涉及公共利益或者群众切身利益相关的重大项目等决策事项都要进行社会稳定风险、经济风险、环境风险等进行评估；建立部门论证、专家咨询、公众参与、专业评测机构评测相结合的评估机制；通过舆情跟踪、抽样调查、评估分析等方式，对可能引发的各种风险进行研判，确定风险登记和相应防范和处置预案，做到全面评估、风险可控。建立决策实施后的情况跟踪反馈制度和后评估制度。 跟踪了解实施情况，全面评估执行效果，反馈执行情况，调整决策部署、改进实施工作，防范减少决策失误损失。（五）严格规范公正文明执法严格依法履行职责。自觉自觉在法律范围内活动，依照法定权限和程序行使权力；全面履行职责全面履行职责，更加注重社会管理和公共服务，改善民生，解决群众最关心的问题；深化行政管理体制改革深化行政管理体制改革，推进政府职能转变和管理方式创新；严严厉厉查处违法行为，维护公共利益和公共秩序；提高政府公信力提高政府公信力，讲究诚信，保持政策措施的连续性稳定性。完善行政执法体制和机制。推进推进执法体制改革，划分和界定执法层级和权限划分，相对集中执法权相对集中执法权；完善完善执法经费保障机制；改进执法方式改进执法方式，管理与服务并重，处理和疏导相结合，网上办理，提高效率。严格规范公正文明执法规范行政执法程序和行为细化流程，明确环节和步骤公布执法依据、权限、程序和结果公平对待当事人细化量化裁量权，规范裁量行为细化量化裁量权，规范裁量行为健全证据规则坚持文明执法，尊重人格坚持文明执法，尊重人格严格执法人员资格落实执法责任制，强化执法评议考核行政执法科学化信息化行政执法科学化信息化行政执法绩效考评行政执法绩效考评（六）全面推行政务公开加大信息公开力度公开为原则、不公开为例外公开为原则、不公开为例外推进主动公开力度推进主动公开力度，财政预算、公共资源配置、 重大项目建设、社会公益事业建设信息公开公共支出、基建支出、行政经费支出、政府性基 金收支都要公开透明都要公开透明依申请公开依申请公开要及时、准确、全面、具体，依法答 复，提供便捷服务健全监督考评保障机制健全监督考评保障机制做好保密工作做好保密工作深入推进办事公开深入推进办事公开所有面向社会服务的政府部门都要依法公开办事依据、条件、程序、过程和结果规范督促医院、学校、公用资源、公共服务单位办事公开推进政府公开创新政务公开方式加强电子政务建设建立互联网信息服务平台和便民服务平台开展网上电子审批开展网上电子审批一个窗口集中办理规范和发展行政服务中心（七）依法化解社会矛盾纠纷健全社会矛盾纠纷调解机制建立各级政府负总责、法制部门牵头、各建立各级政府负总责、法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解新机制职能部门为主体的行政调解新机制把行政管理有关的民事纠纷纳入调解范围探索行政裁决机制健全群体性的预防和处理机制群体性的预防和处理机制积极指导、支持、保障人民调解组织人民调解组织工作推动建立行政调解与人民调解、司法调节相衔接的大调解联动机制大调解联动机制 矛盾纠纷解决充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的主渠道作用 创新申请方式，简化申请程序，做到渠道畅通完善审理机制，注重运用调解和解调解和解等多种方式，依法裁决，努力做到案结事了案结事了。探索相对集中审理权探索相对集中审理权推动行政复议委员会试点推动行政复议委员会试点加强复议机构建设机构建设健全工作激励机制激励机制和经费装备保障机制保障机制完善复议与信访复议与信访的有效衔接机制认真做好行政应诉工作 支持法院独立审判积极应诉，及时答辩行政首长积极出庭应诉尊重法院生效判决（八）强化监督和问责自觉接受监督人大及其常委会的监督政协民主监督法院依法监督完善群众投诉举报制度正确对待和处理新闻媒体监督加强政府层级监督和专门监督创新层级监督方式重点加强财政资金和预算执行审计、重大投资项重点加强财政资金和预算执行审计、重大投资项目审计、金融审计、经济责任审计，加强社保目审计、金融审计、经济责任审计，加强社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金的审计。基金、住房公积金、扶贫救灾资金的审计。严肃监察和查处违法违纪、失职渎职人员责任严格行政问责对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政导致发生重大责任事故或严重违法案件的，依法追究领导责任直至行政首长的责任。完 谢谢！