“如果不评价，你就无法管理”公共管理学课件绩效评估一、公共部门应以绩效为取向一、公共部门应以绩效为取向1 1、传统行政模式下效率取向的困境、传统行政模式下效率取向的困境n n传统上行政效率是评价行政系统的主要标准传统上行政效率是评价行政系统的主要标准 n n认为行政效率主要来自于组织内官僚制自身的运认为行政效率主要来自于组织内官僚制自身的运行，认为官僚制度的特征可以使行政系统行，认为官僚制度的特征可以使行政系统“ “自动自动” ”的提高效率的提高效率 n n对效率的判断不是基于行为的结果，而是基于对对效率的判断不是基于行为的结果，而是基于对行政程序的遵守程度如何；行政效率的体现不是行政程序的遵守程度如何；行政效率的体现不是基于对结果的衡量和评估，而是基于程序是否符基于对结果的衡量和评估，而是基于程序是否符合既定的行为要求合既定的行为要求 公共管理学课件绩效评估2、80年代以来的政府改革呼吁绩效取向n n理论的影响：新公共管理、新公共服务n n落实科学发展观和建设和谐社会的需要3、当代中国强化绩效管理与评估的意义n n促进效能型政府的建设n n推动透明型政府的建设n n强化责任型政府的建设n n契合服务型政府的建设公共管理学课件绩效评估政府绩效管理是现代政府管理的前政府绩效管理是现代政府管理的前沿课题沿课题 20 20世纪世纪8080年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以公共责任和顾客至上环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效管理。从西方成熟国家的经验看，建立政府绩效管理体系一为理念的政府绩效管理。从西方成熟国家的经验看，建立政府绩效管理体系一般分为三个发展阶段。般分为三个发展阶段。 第一阶段侧重于政府财政支出及内部运作效率的评估与管理，如英国的雷纳第一阶段侧重于政府财政支出及内部运作效率的评估与管理，如英国的雷纳评审、美国的评审、美国的预算与会计程序法预算与会计程序法等。等。 第二阶段侧重于政府外部绩效（即公共服务质量与公民满意度）的评估与管第二阶段侧重于政府外部绩效（即公共服务质量与公民满意度）的评估与管理，如英国的理，如英国的“ “公民宪章公民宪章” ”运动、美国运动、美国政府绩效和结果法政府绩效和结果法等。等。 第三阶段强调公民的互动与参与，如英国提出的第三阶段强调公民的互动与参与，如英国提出的“ “合作政府合作政府” ”的概念、美国的概念、美国将国家绩效评估委员会更名的将国家绩效评估委员会更名的“ “政府再造全国伙伴联盟政府再造全国伙伴联盟” ”等。等。 出现了很多出现了很多“评估国评估国” 公共管理学课件绩效评估pp 十七届二中全会审议通过的十七届二中全会审议通过的中共中央关于深化行政管理体制改革的意见中共中央关于深化行政管理体制改革的意见指出，指出，在加强依法行政和制度建设方面的主要工作是在加强依法行政和制度建设方面的主要工作是在加强依法行政和制度建设方面的主要工作是在加强依法行政和制度建设方面的主要工作是“ “推行政府绩效管理和行政推行政府绩效管理和行政推行政府绩效管理和行政推行政府绩效管理和行政问责制度。问责制度。问责制度。问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，提高政府执行力建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，提高政府执行力和公信力。和公信力。” ”pp 20082008年年2 2月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调建设服月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调建设服务型政府，务型政府，必须推行政府绩效管理和行政问责制度必须推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效管，建立科学合理的政府绩效管理评估指标体系和评估机制。理评估指标体系和评估机制。pp 国务院国务院 2008 2008年政府工作报告年政府工作报告在加强政府自身建设方面中指出，在加强政府自身建设方面中指出，要推行要推行行政问责制度和政府绩效管理制度。行政问责制度和政府绩效管理制度。切实加强公务员队伍建设。提高政府工作透切实加强公务员队伍建设。提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府。明度，创造条件让人民更有效地监督政府。 pp 20082008年新一届政府第一次廉政工作会议中明确指出，新政府第一年在制度建年新一届政府第一次廉政工作会议中明确指出，新政府第一年在制度建设的设的五件工作之一是加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度五件工作之一是加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度 。pp 温家宝总理多次指出：温家宝总理多次指出：“ “绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排尽职尽责做好各项工作的重要制度安排” ”；“ “要抓紧建立政府绩效评估制度，科要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况学评估政府工作人员履行职责的情况” ”。政府绩效管理是政府职能转变与政府管理创新的重要组成部分，中央及政府绩效管理是政府职能转变与政府管理创新的重要组成部分，中央及政府绩效管理是政府职能转变与政府管理创新的重要组成部分，中央及政府绩效管理是政府职能转变与政府管理创新的重要组成部分，中央及各级领导十分重视。各级领导十分重视。各级领导十分重视。各级领导十分重视。公共管理学课件绩效评估国内政府绩效管理的实践国内政府绩效管理的实践 万人评议活动万人评议活动 河北省干部量化考核河北省干部量化考核 福建厦门思明区绩效考核福建厦门思明区绩效考核 政府绩效指标体系研究：政府绩效指标体系研究：3333个绩效指标个绩效指标 广东省政府按照全省地区发展分类设定的地级市绩效指标广东省政府按照全省地区发展分类设定的地级市绩效指标 江苏省推动公务员绩效考核江苏省推动公务员绩效考核 上海杨浦区推动网上百姓评选重大项目和为民办实事项目上海杨浦区推动网上百姓评选重大项目和为民办实事项目 上海静安区推动领导干部综合考评上海静安区推动领导干部综合考评 烟台推出烟台推出“ “承诺制承诺制” ” 系统化的推进政府整体绩效管理：如深圳市、青岛市系统化的推进政府整体绩效管理：如深圳市、青岛市 。公共管理学课件绩效评估二、如何理解绩效管理与绩效评估1、绩效与效率n n效率原是电学和机械力学概念，后被引用到经济领域，而在行政领域其适应性大降。n n效率侧重内部管理机制,绩效还关注它与社会、公民的关系；效率重速度、数量，绩效还重质量；效率是经济学概念，绩效是经济、政治、伦理学概念；效率依靠刚性的制度，绩效还要考虑心理、文化等柔性因素。公共管理学课件绩效评估n n只强调效率会出问题： 偏向投入而忽视效果 形式主义 忽视活动的价值 会陷入马基雅弗利主义 管理中的内部取向公共管理学课件绩效评估2、绩效的内涵 绩效是一个多维结构，从不同的角度观察，会有不同的认识。关注过程还是结果？注重过去还是未来？n n经济：包括成本投入的比例；行政开支和业务开支的比例；资源浪费n n效率：包括技术效率和配置效率n n效益：包括产出的质量、活动的社会效果、公民满意度n n公平：机会公平、结果公平。公共部门是弱势群体的最后依靠公共管理学课件绩效评估绩效绩效绩效绩效计划计划计划计划绩效绩效绩效绩效实施实施实施实施绩效绩效绩效绩效评估评估评估评估绩效绩效绩效绩效反馈反馈反馈反馈绩效绩效绩效绩效管理管理管理管理政府绩效管理：政府绩效管理：政府绩效管理：政府绩效管理：政府绩效管理就是运用科政府绩效管理就是运用科学的方法、标准和程序，学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准和实际工作作出尽可能准确的评价，并在此基础上确的评价，并在此基础上对政府绩效进行改善和提对政府绩效进行改善和提高的过程高的过程. .一般包括绩效一般包括绩效计划、绩效实施、绩效考计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈等环节核、绩效反馈等环节绩效绩效绩效绩效不断提升不断提升不断提升不断提升绩效评估绩效评估绩效评估绩效评估 绩效管理绩效管理绩效管理绩效管理3、绩效管理与绩效评估、绩效管理与绩效评估n n什么是绩效管理什么是绩效管理什么是绩效管理什么是绩效管理? ?公共管理学课件绩效评估n n绩效评估的功能-评价公共政策效果；提供决策信息依据；支撑监督控制机制；促进激励和学习； 实现资源优化配置n n公共部门绩效评估面临的困难-客观方面：目标多元;产品形态特殊;垄断性-主观方面：绩效悖论公共管理学课件绩效评估12121212谁考谁考考谁考谁考什么考什么怎么考怎么考结果使用结果使用考核主体考核主体考核主体考核主体多个评价主体多个评价主体多角度、多层次多角度、多层次考核对象考核对象考核对象考核对象根据考核对象的职能及根据考核对象的职能及工作目标合理分类工作目标合理分类考核内容考核内容考核内容考核内容 总体目标的分解；总体目标的分解； 职能工作的落实。职能工作的落实。考核方式考核方式考核方式考核方式平时考核与年度考核结合；平时考核与年度考核结合；定性考核与定量考核结合；定性考核与定量考核结合；信息化辅助实施。信息化辅助实施。考核结果的使用考核结果的使用考核结果的使用考核结果的使用结果公布与个别反馈；结果公布与个别反馈；激励制度配套实施；激励制度配套实施；干部考核参考依据。干部考核参考依据。三、公共部门绩效评估的指标体系设计三、公共部门绩效评估的指标体系设计三、公共部门绩效评估的指标体系设计三、公共部门绩效评估的指标体系设计公共部门的绩效评估是一个系统的体系公共管理学课件绩效评估n n“评什么”的问题是最难的，它具有强烈的价值取向，引导着政府的发展方向。n n科学合理的绩效指标体系是政府绩效评价系统的核心构成要素，设计一套科学合理与有效的绩效指标体系意义重大。公共管理学课件绩效评估1、绩效指标设计中常存在的问题n n设置简单随意，主观性强，选择易于界定和衡量的指标 n n忽视指标与评价对象绩效的隶属度和相关性分析，因果联系不清晰 n n由于利益要求的差异和关注点不同，指标设置难以达成共识。而且，指标仍侧重于经济活动的管制职能 n n评估指标过于量化，会导致绩效目标的转移，忽略公共管理的本质要求n n指标的简单相加会掩盖不同群体的需求和利益差别。公共管理学课件绩效评估2、绩效评估指标体系的构成和应注意的问题n n指标体系的构成-公共部门绩效评估指标体系通常是由不同层次的指标内容（一级指标、二级指标）、指标权重与属性等指标要素以及由指标层级和权重赋予的相互关系所有机构成。-选择合理的绩效评估指标内容、建立绩效评估指标结构是指标体系建构的基础环节；合理确定同级和异级绩效评估指标的权重分配是关键；最后是确定公共部门绩效评估指标的属性 。公共管理学课件绩效评估n n实践中应重点注意： 公平公正：内容上公平、标准上公正，解决起跑线问题 系统全面：这是由公共服务的多重性和复杂性决定的 连续稳定：起比较参照作用和预测警示作用 可靠客观：不能用权威和个人判断来左右，要符合实证性和逻辑性 操作简便：公共管理学课件绩效评估3、建立绩效评估指标体系的方法n n评估指标的设计受绩效目标和评估目的的制约n n具体的设计方法有很多种，如三E法、平衡计分卡、逻辑模型、KPI等n n下面介绍两种方法：（一）“维度基本指标修正指标”的多维指标结构：公共管理学课件绩效评估n n维度位居评估指标体系之上,是对评估范围的类型划分.n n基本指标是指反映公共部门绩效的基础性指标,一般由评估对象的主要工作职能分解或组合而成.n n修正指标用以对基本指标进行校正,它可以依赖基本指标或独立发挥作用.n n指标要素是指基本指标中定性指标的评议标准.公共管理学课件绩效评估n n绩效指绩效指标体系标体系的构建的构建与评估与评估主体有主体有关关直接主管领导直接主管领导否定指标评估否定指标评估主体主体自评主体自评主体相对人相对人综合评估组织综合评估组织评估对象评估对象公共管理学课件绩效评估政府绩效外部评价系统模型政府绩效外部评价系统模型公共管理学课件绩效评估公共部门绩效评估通用指标及指标要素示意图公共部门绩效评估通用指标及指标要素示意图公共部门绩效评估通用指标及指标要素示意图公共部门绩效评估通用指标及指标要素示意图评评估估维维度度评估主体评估主体基本指标基本指标指标要素指标要素基基本本建建设设综合评估组织综合评估组织思想建设思想建设; ;组织建设组织建设; ;政风建设政风建设; ;制度建设制度建设学习教育学习教育 职业道德职业道德 进取意识进取意识班子团结班子团结 领导素质领导素质 管理规范管理规范遵纪守法遵纪守法 勤政为民勤政为民 诚实守信诚实守信效能建设制度健全效能建设制度健全 机关内部管理制度健全机关内部管理制度健全一票否决一票否决计划生育计划生育; ;综合治理综合治理; ;重大责任事故重大责任事故有无一票否决问题有无一票否决问题运运作作机机制制行政相对人行政相对人依法行政依法行政; ;举止文明举止文明; ;环境规范环境规范; ;务实高效务实高效; ;程序简明程序简明公开透明公开透明 公平合理公平合理仪表端庄仪表端庄 态度和蔼态度和蔼 语言规范语言规范便民措施便民措施 服务到位服务到位时限时限 结果结果简单便捷简单便捷 明了明了直管领导直管领导班子素质班子素质; ;政令畅通政令畅通; ;工作质量工作质量; ;整体形象整体形象团结协作团结协作 廉洁自律廉洁自律 民主决策民主决策执行计划执行计划 完成临时任务完成临时任务 汇报反馈汇报反馈化解难题化解难题 应付突发应付突发 上级表彰上级表彰内部管理内部管理 社会评价社会评价行政投诉中心行政投诉中心投诉成立情况投诉成立情况; ;投诉整改情况投诉整改情况投诉成立次数投诉成立次数整改程度整改程度公共管理学课件绩效评估n n通用指标多为定性指标，行为分级和确定指标权重是重通用指标多为定性指标，行为分级和确定指标权重是重点，也是难点。点，也是难点。n n业绩指标的确定与评估业绩指标的确定与评估 1. 1.业绩指标尽可能量化业绩指标尽可能量化2. 2.要尽可能地用比较的方法来确定业绩，如时间比要尽可能地用比较的方法来确定业绩，如时间比较；目标比较；部门内部比较；政府外部比较等。较；目标比较；部门内部比较；政府外部比较等。3. 3.业绩指标的确定一般要分三步走：指标初选；隶业绩指标的确定一般要分三步走：指标初选；隶属度分析；相关性分析。属度分析；相关性分析。公共管理学课件绩效评估基于平衡记分卡的绩效评价基于平衡记分卡的绩效评价n n平衡记分卡是一平衡记分卡是一种综合绩效管理种综合绩效管理体系，由卡普兰体系，由卡普兰和诺顿创立。它和诺顿创立。它将组织经营任务将组织经营任务转化为四大部分转化为四大部分指标：财务、顾指标：财务、顾客、内部过程、客、内部过程、学习与成长。学习与成长。顾客顾客学习与成长学习与成长内部过程内部过程财务财务远景战略远景战略公共管理学课件绩效评估n n平衡记分卡树平衡记分卡树立了战略管理立了战略管理的思想，注重的思想，注重可持续发展的可持续发展的长期目标长期目标n n重视非财务指重视非财务指标，以公众满标，以公众满意度作为评价意度作为评价重心重心n n将组织发展与将组织发展与个人发展有机个人发展有机结合起来。结合起来。财务：财务：如何增加税收收入如何增加税收收入并控制税收成本并控制税收成本学习和成长：学习和成长：如何保持和加强创新和如何保持和加强创新和持续发展能力持续发展能力内部过程：内部过程：流程创新及管理过程流程创新及管理过程提高提高顾客：顾客：纳税人需要什么？纳税人需要什么？我们能为其带来什么？我们能为其带来什么？战略目标：战略目标：在纳税人满意的在纳税人满意的前提下提高税收效率前提下提高税收效率公共管理学课件绩效评估税务机关绩效评价指标税务机关绩效评价指标税务机关绩效评价指标税务机关绩效评价指标层面层面战略目标战略目标评价指标评价指标财务财务1 1、增加税收收入、增加税收收入2 2、降低税收成本、降低税收成本1 1、税收完成额增长率、税收完成额增长率2 2、征收成本率、征收成本率顾客顾客提高满意度和信任度提高满意度和信任度1 1、总体满意度、总体满意度2 2、可靠度、可靠度3 3、投诉率、投诉率 4 4、行政复议、行政复议、诉讼率诉讼率5 5、纳税成本率、纳税成本率内部过程内部过程1 1、提高征管服务质量和效率、提高征管服务质量和效率2 2、加强税务监管和稽查、加强税务监管和稽查3 3、明确行政执法责任制、明确行政执法责任制4 4、加强税收宣传、加强税收宣传税务登记率；纳税申报率；税务登记率；纳税申报率；税款入库率；处罚率；偷税款入库率；处罚率；偷漏税率；案件举报率；电漏税率；案件举报率；电子化服务程度等子化服务程度等学习和成学习和成长长1 1、提高人员素质和学习技能、提高人员素质和学习技能2 2、提高信息网络能力、提高信息网络能力3 3、提高组织革新能力、提高组织革新能力人员总体成长指数；工作人员总体成长指数；工作人员满意度；信息共享度；人员满意度；信息共享度；成果转化率等成果转化率等公共管理学课件绩效评估四、建立和实施绩效评估应注意的问题 n n绩效考评的核心在于帮助组织或员工改进绩效，而不是单纯的评判，批评，当警察。要确立以下观念：-绩效考评是一种帮助而不是责备-绩效考评有赖于自我评价和良好的沟通-讨论的不是绩效低下问题，而是讨论成就、成功和进步问题-考评的冲突往往是由于问题发现和处理不及时公共管理学课件绩效评估n n具体说来，应注意以下几个方面的问题-科学的制定绩效指标和标准-如果将绩效与薪酬联系，必须保证绩效管理系统可靠-成功地实施绩效评价，需要培训（特别是员工绩效的评价，主管需要某些技能，如沟通）-让被评估者收集绩效信息是可行的，并且也应该这样做（当然这需要一个监控机制）-透明和公开化有助于绩效评估的实施公共管理学课件绩效评估-只有当绝对需要完美无缺的绩效标准时，才使用这样的标准，如零缺陷-绩效评价系统应与员工的职业生涯规划紧密相连-应通过引入一些以服务对象为中心或强调团队精神的绩效指标，影响和改变组织氛围-量化并不是设定绩效指标的目标，“可验证”才是最重要的-进行阶段性的绩效回顾和沟通十分必要。公共管理学课件绩效评估