第六章第六章 非政府公共组织非政府公共组织第一节第一节 非政府公共组织概述非政府公共组织概述一一 非政府公共组织非政府公共组织的涵义的涵义人类活动的三大领域，人类活动的三大领域，政治活动领域政治活动领域 政治国家政治国家 政府组织政府组织经济活动领域经济活动领域 市场经济市场经济 营利组织营利组织社会活动领域社会活动领域 公民社会公民社会 第三部门第三部门非政府公共组织非政府公共组织的涵义：的涵义：观观点点1 1：认为所有政府和企业以外的社会组织认为所有政府和企业以外的社会组织都是非政府公共组织。如研究机构、专业协会、都是非政府公共组织。如研究机构、专业协会、工会、商会、体育组织、慈善机构、宗教组织、工会、商会、体育组织、慈善机构、宗教组织、青年组织、民间基金，各种民间组织、卫生组青年组织、民间基金，各种民间组织、卫生组织、文化组织甚至政党也包含其中。这种看法织、文化组织甚至政党也包含其中。这种看法是最广义的。是最广义的。观点观点2 2：非政府公共组织非政府公共组织是合法的、非政府、是合法的、非政府、非营利、非党派性质的实行自主管理的民间志非营利、非党派性质的实行自主管理的民间志愿性的非成员组织愿性的非成员组织, ,它们采取网络型的组织体它们采取网络型的组织体制制, ,致力于解决各种社会性问题。这是最狭义致力于解决各种社会性问题。这是最狭义的观点。的观点。观点观点3 3：非政府组织是不以营利为目的：非政府组织是不以营利为目的, ,主要开主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。它有三个属性：非营利性、志愿性、会组织。它有三个属性：非营利性、志愿性、非政府性。非政府性。观点观点4 4：非政府公共组织非政府公共组织是一种不以营利为目是一种不以营利为目的的、在企业和政府未能开展活动的领域为社的的、在企业和政府未能开展活动的领域为社会提供公共产品和公共服务的社会组织。会提供公共产品和公共服务的社会组织。观点观点5 5：美国霍普金斯大学非营利组织比较研美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的究中心提出的“结构结构运作定义运作定义”。萨拉蒙和。萨拉蒙和海纳尔认为，凡符合组织性、民间性、非营利海纳尔认为，凡符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性和非政治性这性、自治性、志愿性、非宗教性和非政治性这七个特征的组织都可视为非政府公共组织。七个特征的组织都可视为非政府公共组织。教材观点：教材观点：P115P115与非政府公共组织相近的概念与非政府公共组织相近的概念非营利组织（非营利组织（ NPO :non-profit organization ）非政府组织（非政府组织（ NGO :non-goverment organization)独立部门（独立部门（independent sector)志愿者组织（志愿者组织（voluntary organization)慈善组织（慈善组织（charitable organization)免税组织（免税组织（tax-exempt organization)公民社会（公民社会（civil society)第三部门第三部门（Third Sector)二二 非政府公共组织的基本特征非政府公共组织的基本特征赵黎青认为非政府公共组织的主要特征：赵黎青认为非政府公共组织的主要特征：1.1. 在一定的价值观指导下进行活动，在一定的价值观指导下进行活动， 不以营不以营利为目的，致力于社会公益性事业。利为目的，致力于社会公益性事业。2.2.服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会群体。斥的边缘性社会群体。 3.3.工作人员组成基于共同信念、目标和兴趣的工作人员组成基于共同信念、目标和兴趣的个人之间联系之上，具有志愿性。个人之间联系之上，具有志愿性。4.4.通过基于共同价值观之上的协商与承诺方式通过基于共同价值观之上的协商与承诺方式获取资源。获取资源。 5.5.采取非等级的、分权的网络式组织体制。采取非等级的、分权的网络式组织体制。普遍认同的观点：普遍认同的观点：1.组织性。有规章制度，有组织架构，有经常组织性。有规章制度，有组织架构，有经常性活动。性活动。2.民间性。在体制上独立于政府。但可受政府民间性。在体制上独立于政府。但可受政府资助，吸收政府官员参加活动。资助，吸收政府官员参加活动。3.公益性。公益性。不是以营利为目的，其活动可以有不是以营利为目的，其活动可以有一定的营利，但其利润不能在所有者和管理者一定的营利，但其利润不能在所有者和管理者之间进行分配。之间进行分配。4.自治性。自己管理自己，不受制于政府，也自治性。自己管理自己，不受制于政府，也不受制于其他组织。不受制于其他组织。5.5.自愿性。经费、人员、活动都具有自愿性。自愿性。经费、人员、活动都具有自愿性。三三 非政府公共组织分类非政府公共组织分类联合国国际标准产业分类体系将其分为三大类联合国国际标准产业分类体系将其分为三大类和和1515个小类：个小类：教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育、教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育、成人教育等；成人教育等；医疗和社会工作类，包括医疗保健、兽医、社医疗和社会工作类，包括医疗保健、兽医、社会工作；会工作；其它社区社会和个人服务类，包括环境卫生、其它社区社会和个人服务类，包括环境卫生、商会和行业协会、工会、娱乐组织、图书馆、商会和行业协会、工会、娱乐组织、图书馆、博物馆及文化机构、运动与休闲等。博物馆及文化机构、运动与休闲等。我国非政府公共组织分类我国非政府公共组织分类 1.1.事业单位事业单位。是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国库经费开支，不实行经济核算，提供非物质国库经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织，生产和劳动服务的社会组织， 是一种有别于党政群机关和企业，受国家管理，是一种有别于党政群机关和企业，受国家管理，所需的经费由国家财政拨款或部分拨款支持；所需的经费由国家财政拨款或部分拨款支持；它具有独立法人资格，以追求社会效益为主，它具有独立法人资格，以追求社会效益为主，同时也谋求合法的经济利益，它所获得的利润同时也谋求合法的经济利益，它所获得的利润不在所有者和管理者之间分配。不在所有者和管理者之间分配。 事业单位主要从事：教育，科研，文化，事业单位主要从事：教育，科研，文化，体育，卫生等行业。它包括：学校，科研机构，体育，卫生等行业。它包括：学校，科研机构，新闻，出版，广播影视，图书馆，博物馆，文新闻，出版，广播影视，图书馆，博物馆，文化馆，展览馆，文物单位，医疗，防疫，药检化馆，展览馆，文物单位，医疗，防疫，药检机构，体育设施管理单位，体育训练机构等。机构，体育设施管理单位，体育训练机构等。2.社区组织与中介组织社区组织与中介组织是聚集在一定区域内的社会群体，按一定的规是聚集在一定区域内的社会群体，按一定的规范和制度结合起来的社会共同体。范和制度结合起来的社会共同体。在职能承担了政府转移出来的部分职能；在职能承担了政府转移出来的部分职能；在性质上具有明显的社会性、福利性和保障性；在性质上具有明显的社会性、福利性和保障性；在服务方式上，既提供无偿服务，也提供有偿在服务方式上，既提供无偿服务，也提供有偿服务，但不以营利为主要目的，社会效益和社服务，但不以营利为主要目的，社会效益和社会价值才是社区组织的主要目的。会价值才是社区组织的主要目的。 社区组织：社区组织：城市居委会，农村村委会，调解委员会，帮教城市居委会，农村村委会，调解委员会，帮教委员会，治安巡逻队，卫生服务队，拥军优属委员会，治安巡逻队，卫生服务队，拥军优属小组；小组；中介组织中介组织: :仲裁机构，公证机构，质量认证机构，资产评仲裁机构，公证机构，质量认证机构，资产评估机构，律师事务所，审计师事务所，会计师估机构，律师事务所，审计师事务所，会计师事务所等。事务所等。3.社会团体社会团体政治性团体。政治性团体。工会、妇联、共青团、科协、工工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等商联、青联、侨联、台联等8个群众团体。据个群众团体。据社会团体登记管理条例，这些组织不必在社会团体登记管理条例，这些组织不必在民政部门登记。具有浓厚政治色彩和行政色彩。民政部门登记。具有浓厚政治色彩和行政色彩。经济性团体。商会，行业协会，同业公会，基经济性团体。商会，行业协会，同业公会，基金会，社会福利团体等。金会，社会福利团体等。文化性团体。这类团体包括：文联，学会，协文化性团体。这类团体包括：文联，学会，协会，研究会等。会，研究会等。不需要登记注册的社会组织。不需要登记注册的社会组织。如单位内部的集邮协会，大学校园的学生社团。如单位内部的集邮协会，大学校园的学生社团。 我国民政部把全部社团分成四类我国民政部把全部社团分成四类: :一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉学科研究的团体；以及交叉学科研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业自愿组织二是行业性团体，指由同行业的企业自愿组织的团体；的团体；三是专业性团体，指由专业人员组成或以专业三是专业性团体，指由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会团体；团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体。合体。 4.民办机构民办机构民办机构是指由民间主办的，旨在推进社会公民办机构是指由民间主办的，旨在推进社会公益事业发展的组织机构。益事业发展的组织机构。民办机构基本上没有政府的财政支持，所以必民办机构基本上没有政府的财政支持，所以必然收取一定的费用，提供有偿服务，但它不象然收取一定的费用，提供有偿服务，但它不象企业那样，追求利润最大化。企业那样，追求利润最大化。这类机构主要有：福利院，老年人公寓，老年这类机构主要有：福利院，老年人公寓，老年人活动中心，老年医疗保健中心，托儿所，幼人活动中心，老年医疗保健中心，托儿所，幼儿园，儿童图书馆，职业介绍所，婚姻介绍所，儿园，儿童图书馆，职业介绍所，婚姻介绍所，家政服务中心，信息咨询中心等。家政服务中心，信息咨询中心等。5.公共企业公共企业不完全以营利为目的、还负有特殊的公共政策不完全以营利为目的、还负有特殊的公共政策义务的国有企业。义务的国有企业。它是按照企业的组织形式设立并按企业性质经它是按照企业的组织形式设立并按企业性质经营的经济实体。营的经济实体。它具有公共性。利润归国家所有；政府对决策它具有公共性。利润归国家所有；政府对决策权的限制；必须承担社会责任，以实现社会目权的限制；必须承担社会责任，以实现社会目标为先。标为先。分布领域：邮政、交通；供水、供电、供气、分布领域：邮政、交通；供水、供电、供气、供暖；金融机构；军工、造币、航空航天等。供暖；金融机构；军工、造币、航空航天等。四四 非政府公共组织非政府公共组织参与公共管理的方式参与公共管理的方式1.1.从事运作性发展项目，向目标群体提供特定从事运作性发展项目，向目标群体提供特定的产品与服务。的产品与服务。如旨在消除贫困的小额信贷制如旨在消除贫困的小额信贷制度度“MicrofinanceMicrofinance”，通常由，通常由信贷联盟、协会、信贷联盟、协会、合作社合作社专向中低收入阶层提供小额度的持续的专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务。信贷服务。2.2.从事特定问题的研究与教育。从事特定问题的研究与教育。一般通过组织一般通过组织专题研究，召开讨论会和座谈会或举办各类培专题研究，召开讨论会和座谈会或举办各类培训班，以提高相关人群的理解能力。一般专业训班，以提高相关人群的理解能力。一般专业集团，学术团体，都是通过这种方式发挥作用。集团，学术团体，都是通过这种方式发挥作用。3.3.影响社会舆论。影响社会舆论。通过各种大众传媒，向公众通过各种大众传媒，向公众传递其主张，引起公众注意，提高公众的认知，传递其主张，引起公众注意，提高公众的认知，给政府施加压力，使政府在决策中充分考虑其给政府施加压力，使政府在决策中充分考虑其主张。主张。4.4.倡议和游说。倡议和游说。通过倡议和游说决策者来实现通过倡议和游说决策者来实现自己的主张，譬如乙肝病原携带者从发起违宪自己的主张，譬如乙肝病原携带者从发起违宪审查到将十个两会提案蓝本递交给两会代表，审查到将十个两会提案蓝本递交给两会代表，将维权工作重点转到对两会代表的游说动员上。将维权工作重点转到对两会代表的游说动员上。 5.5.抗议与斗争。抗议与斗争。这种方式较为激进这种方式较为激进 ，在中国，在中国较少出现。较少出现。6.6.公益诉讼。公益诉讼。这种方式是较新的，同时也是较这种方式是较新的，同时也是较为不成熟的方式。如中国政法大学污染受害者为不成熟的方式。如中国政法大学污染受害者法律帮助中心为福建屏南法律帮助中心为福建屏南16341634名农民诉榕屏化名农民诉榕屏化工厂环境污染一案提供法律帮助和资金支持。工厂环境污染一案提供法律帮助和资金支持。 第二节第二节 非政府公共组织非政府公共组织参与公共管理的依据参与公共管理的依据一一 第三部门参与公共管理的理论依据第三部门参与公共管理的理论依据1.1.市场失灵与政府失灵理论。市场失灵与政府失灵理论。市场是网络型的体制，人们自愿、平等地在市市场是网络型的体制，人们自愿、平等地在市场中从事经济活动，但市场是利润趋向的。场中从事经济活动，但市场是利润趋向的。政府的活动具有社会公益性，但政府等级式体政府的活动具有社会公益性，但政府等级式体制带有强制性。制带有强制性。非政府组织从事社会公益活动，是非强制性的、非政府组织从事社会公益活动，是非强制性的、非等级性和非利润趋向的网络型体制，体现的非等级性和非利润趋向的网络型体制，体现的是为他人、为社会服务的奉献精神和平等合作是为他人、为社会服务的奉献精神和平等合作精神。精神。2.2.合约失灵理论。合约失灵理论。由美国法律经济学家亨利由美国法律经济学家亨利汉汉斯曼提出，主张从营利性组织的局限性入手来对斯曼提出，主张从营利性组织的局限性入手来对第三部门的功能需求进行分析。第三部门的功能需求进行分析。合约失灵是指由于信息不对称等原因的存在，仅合约失灵是指由于信息不对称等原因的存在，仅仅依靠营利组织和消费者之间的合约，难以防止仅依靠营利组织和消费者之间的合约，难以防止营利性生产者坑害消费者的机会主义行为。营利性生产者坑害消费者的机会主义行为。第三部门由于受到了第三部门由于受到了“非分配约束非分配约束”（non-non-distribution constraintdistribution constraint），不能将其获得的），不能将其获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，使得其净收入分配给对该组织实施控制的个人，使得其在提供物品时具有营利组织所无法比拟的优势，在提供物品时具有营利组织所无法比拟的优势，消费者更愿意将这类服务委托给不以营利为目的消费者更愿意将这类服务委托给不以营利为目的的非营利机构来承担。的非营利机构来承担。 3.3.治理理论治理理论治理理论强调人类政治过程的重心应从统治走治理理论强调人类政治过程的重心应从统治走向治理，从善政走向善治。治理实质上就是国向治理，从善政走向善治。治理实质上就是国家权力向社会的回归，是政府与第三部门、私家权力向社会的回归，是政府与第三部门、私人部门之间的合作与互动。人部门之间的合作与互动。治理理论的核心价值：主体多元化、方式协调治理理论的核心价值：主体多元化、方式协调化、过程互动化。化、过程互动化。4.4.第三方管理理论（亦称志愿失灵理论）第三方管理理论（亦称志愿失灵理论）这是由第三部门研究专家、美国约翰这是由第三部门研究专家、美国约翰- -霍普金霍普金斯大学萨拉蒙提出的理论。斯大学萨拉蒙提出的理论。他认为在之前的第三部门研究中均存在着某种他认为在之前的第三部门研究中均存在着某种局限性，那就是第三部门往往被视作政府和市局限性，那就是第三部门往往被视作政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，而忽略了第三部场失灵之后的辅助性衍生物，而忽略了第三部门本身在提供公共服务时也存在着的缺陷门本身在提供公共服务时也存在着的缺陷“志愿失灵（志愿失灵（voluntary failurevoluntary failure）”。 由于政府提供公共服务的交易成本比第三部门由于政府提供公共服务的交易成本比第三部门高，在市场失灵的时候，第三部门应该作为最高，在市场失灵的时候，第三部门应该作为最初的提供公共服务的制度，只有在第三部门提初的提供公共服务的制度，只有在第三部门提供的服务不足的情况下，政府才能发挥作用。供的服务不足的情况下，政府才能发挥作用。政府组织的优势正好能弥补第三部门的缺陷，政府组织的优势正好能弥补第三部门的缺陷，但政府又往往由于过度科层化而缺乏对社会需但政府又往往由于过度科层化而缺乏对社会需求的即时回应，而志愿者组织却能够根据个人求的即时回应，而志愿者组织却能够根据个人需求的不同来提供相应的服务并在相互之间展需求的不同来提供相应的服务并在相互之间展开竞争以及在小范围内开展服务，这种组织特开竞争以及在小范围内开展服务，这种组织特征上的互补性使得政府与第三部门建立起了合征上的互补性使得政府与第三部门建立起了合作关系。作关系。5.5.新社会运动理论。新社会运动理论。该理论认为，随着社会的发展和变迁，人们许该理论认为，随着社会的发展和变迁，人们许多新的共同要求无法在现有的制度安排内得到多新的共同要求无法在现有的制度安排内得到解决，因而非政府组织提供了一种特殊的沟通解决，因而非政府组织提供了一种特殊的沟通渠道和问题解决途径，或是向政府施加压力以渠道和问题解决途径，或是向政府施加压力以创构新的制度或是以创造性的办法解决最急迫创构新的制度或是以创造性的办法解决最急迫的问题。的问题。二二 非政府公共组织非政府公共组织参与公共管理的现实依据参与公共管理的现实依据（教材P120)三 非政府公共组织非政府公共组织参与公共管理的意义参与公共管理的意义（教材P121)第三节第三节 非政府公共组织的历史与现状非政府公共组织的历史与现状一、二（略）一、二（略）三三 我国非政府公共组织发展中存在的问题我国非政府公共组织发展中存在的问题中国非政府公共组织的官民两重性中国非政府公共组织的官民两重性 双重管理体制双重管理体制政府拨款政府拨款政府影响人事任免权政府影响人事任免权 在办公场所等硬件设施上依赖政府在办公场所等硬件设施上依赖政府 法团主义的特征法团主义的特征19981998年年社会团体登记管理条例社会团体登记管理条例有有关条款关条款 任何社会领域或类任何社会领域或类别中社团组织数量别中社团组织数量有限甚至唯一有限甚至唯一, ,从从而具有非竞争性而具有非竞争性 第第1313条规定：在同一行政区域内已有条规定：在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，业务范围相同或者相似的社会团体，新申请不予批准新申请不予批准 社团以等级体系方社团以等级体系方式建立式建立 第第1919条规定：社会团体不得设立地域条规定：社会团体不得设立地域性分支机构性分支机构 国家组建或垄断性国家组建或垄断性认可认可 第第2 2条规定：社会团体可以公民自愿条规定：社会团体可以公民自愿组成；第组成；第9 9条规定：申请成立社会团条规定：申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意体，应当经其业务主管单位审查同意 国家行使控制权国家行使控制权 第第2727条和第条和第2828条规定：社会团体受到条规定：社会团体受到登记机构和业务主管机构的双重监管登记机构和业务主管机构的双重监管 四四 促进我国非政府公共组织发展的思路促进我国非政府公共组织发展的思路首先，由政府选择模式转向社会选择模式。非首先，由政府选择模式转向社会选择模式。非政府公共组织的产生和发展路径应由国家法团政府公共组织的产生和发展路径应由国家法团主义向社会法团主义转变，由政府选择模式向主义向社会法团主义转变，由政府选择模式向社会选择模式转变。社会选择模式转变。 其次，开发非政府公共组织与政府以及企业的其次，开发非政府公共组织与政府以及企业的良性合作方式。非政府公共组织既要获得政府良性合作方式。非政府公共组织既要获得政府或是企业的资金支持，又要保持自身的民间性、或是企业的资金支持，又要保持自身的民间性、独立性，唯一的出路就是探求新的良性的合作独立性，唯一的出路就是探求新的良性的合作方式。方式。 再次，形成非政府公共组织内部的良好秩序。再次，形成非政府公共组织内部的良好秩序。应努力使非政府公共组织由直面竞争模式向妥应努力使非政府公共组织由直面竞争模式向妥协合作模式发展。协合作模式发展。 最后，加强各个非政府公共组织的内部治理。最后，加强各个非政府公共组织的内部治理。(责信能力、绩效评估、监督机制）责信能力、绩效评估、监督机制）