第七讲 政策分析方法 政策分析是政策分析是“运用推理和证据以作出最佳决策运用推理和证据以作出最佳决策”。 迈克里和瓦尔德迈克里和瓦尔德政策分析是政策分析是“为决策者提供精确而有用的信息的调查研究为决策者提供精确而有用的信息的调查研究活动活动”。 高库伦和梅隆高库伦和梅隆政策是一件政策是一件“对价值观进行权威性配置对价值观进行权威性配置”的事情，是对价的事情，是对价值观的可操作性的表述。值观的可操作性的表述。 柯甘柯甘 一一 政策分析的基本范式政策分析的基本范式（一）渐进主义范式（一）渐进主义范式 1、界定、界定 渐进主义范式是指在高等学校政策制定的过程中，渐进主义范式是指在高等学校政策制定的过程中，只有一小部分可选择的政策方案会提供给政策制定者，只有一小部分可选择的政策方案会提供给政策制定者，并且每一个可选择的政策方案只是对现行政策极为细并且每一个可选择的政策方案只是对现行政策极为细微的改变。微的改变。 渐进主义范式具有保守性、渐进性与可行性的特点。渐进主义范式具有保守性、渐进性与可行性的特点。2、渐进主义政策范式的类型、渐进主义政策范式的类型（1）精英）精英-大众模式大众模式 精英与大众相比，拥有较高的职位、学术水平和影精英与大众相比，拥有较高的职位、学术水平和影响力。院校政策反映了少数精英的价值观，基本上是响力。院校政策反映了少数精英的价值观，基本上是维持其统治地位。权力在高校三个组群（行政人员、维持其统治地位。权力在高校三个组群（行政人员、教师、学生）中的分配时不均匀的，甚至在三个组群教师、学生）中的分配时不均匀的，甚至在三个组群内部，权力分配也是不均匀的。内部，权力分配也是不均匀的。（2 2）群体模式）群体模式 任何组织都是由不同的利益群体构成，院校公共政任何组织都是由不同的利益群体构成，院校公共政策的制定受压力集团和游说集团的影响。院校政策体策的制定受压力集团和游说集团的影响。院校政策体制被看作一个充满各种力量和压力的系统，其中的成制被看作一个充满各种力量和压力的系统，其中的成员不断互动，进而形成院校的公共政策。院校政策的员不断互动，进而形成院校的公共政策。院校政策的制定是不同利益群体博弈的结果。制定是不同利益群体博弈的结果。n（3）多源流模式）多源流模式 美国政治家约翰美国政治家约翰.W.W.金登提出。金登提出。该模型主要用来描述大学该模型主要用来描述大学组织和国家政府这样复杂组织的决策环境。组织和国家政府这样复杂组织的决策环境。“有组织的有组织的无政府无政府”决策系统通常有三个主要特征：流动的人员；决策系统通常有三个主要特征：流动的人员；偏好选择不清楚；技术不清晰。偏好选择不清楚；技术不清晰。分析框架分析框架l问题源流：问题是如何被政府官员认知的；客观社会现问题源流：问题是如何被政府官员认知的；客观社会现象是如何被定义为问题的。象是如何被定义为问题的。l政策源流：主要探讨解决问题的方案是如何具体化的。政策源流：主要探讨解决问题的方案是如何具体化的。筛选的标准主要是技术可行性和价值观的可接受性。筛选的标准主要是技术可行性和价值观的可接受性。l政治源流：主要涉及政治对于问题解决方案的影响。包政治源流：主要涉及政治对于问题解决方案的影响。包括三个主要因素：国民情绪、利益集团的争夺行为、行括三个主要因素：国民情绪、利益集团的争夺行为、行政和立法上的换届。政和立法上的换届。三流汇合：政策之窗开启。三流汇合：政策之窗开启。“政策之窗政策之窗”就是就是“提案支持提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的机会者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的机会”。（二）理性主义范式（二）理性主义范式 1、界定、界定 理性主义范式致力于寻找高校决策中所有被接受的各理性主义范式致力于寻找高校决策中所有被接受的各种价值，并赋予每种价值一个相关的权重，然后发现种价值，并赋予每种价值一个相关的权重，然后发现所有可选择的政策方案，并了解每一种政策选择方案所有可选择的政策方案，并了解每一种政策选择方案的所有后果，在此基础上计算选定任何一个特定政策的所有后果，在此基础上计算选定任何一个特定政策后，在机会成本考量上对其余选择方案有何影响，以后，在机会成本考量上对其余选择方案有何影响，以期在最后能选择一个在成本收益考量下最具有效能的期在最后能选择一个在成本收益考量下最具有效能的政策选择方案。政策选择方案。 理性主义政策范式具有理想性、创造性和抽象性的特点。理性主义政策范式具有理想性、创造性和抽象性的特点。2、类型、类型 （1）公共选择模式）公共选择模式 帕累托改进帕累托改进，指某项政策使社会中的一个或多个成员的状况得到改，指某项政策使社会中的一个或多个成员的状况得到改善，而没有使任何一个人的状况恶化。善，而没有使任何一个人的状况恶化。 抉择抉择，指一种价值被用来交换另一种价值，在这种交易中会产生成，指一种价值被用来交换另一种价值，在这种交易中会产生成本与收益。当每一次获得更多价值本与收益。当每一次获得更多价值X时，其他价值获得的机会就会时，其他价值获得的机会就会减少；当增加价值减少；当增加价值X而投入更多的资源时，则必然减少对其他价值而投入更多的资源时，则必然减少对其他价值的资源投入。的资源投入。 外部性外部性，即外溢效应。当某范围内社会行为中的公共政策影响到其，即外溢效应。当某范围内社会行为中的公共政策影响到其他范围的社会行为时，其他范围的社会行为受到的影响就称为外部他范围的社会行为时，其他范围的社会行为受到的影响就称为外部性。也就是说，某一范围内公共政策的效应，溢散到其他范围里。性。也就是说，某一范围内公共政策的效应，溢散到其他范围里。外部可能性是积极的，也可能是消极的。当某范围内的政策对其领外部可能性是积极的，也可能是消极的。当某范围内的政策对其领域产生了积极的影响，则该政策具有正的外部性，相反，该政策具域产生了积极的影响，则该政策具有正的外部性，相反，该政策具有负的外部性。有负的外部性。n（2）排他性）排他性消费模式消费模式 排他性排他性是指买卖双方针对某一特定商品控制的程度，是指买卖双方针对某一特定商品控制的程度，即他们排除其他使用者或所有者，而对某一特定物品即他们排除其他使用者或所有者，而对某一特定物品或服务使用或拥有的能力或服务使用或拥有的能力。 消费消费包括共同消费与个人消费。包括共同消费与个人消费。 可以将物品与服务分为四类：私人物品；收费物品；共可以将物品与服务分为四类：私人物品；收费物品；共享物品；公共物品。享物品；公共物品。 （三）战略规划范式（三）战略规划范式 1.界定界定 战略规划范式是基于对组织外部环境与组织自身的战略规划范式是基于对组织外部环境与组织自身的系统分析，在有效沟通的基础上产生一个清楚表达、系统分析，在有效沟通的基础上产生一个清楚表达、主次分明的政策目标，并把这个政策目标整合于院校主次分明的政策目标，并把这个政策目标整合于院校的管理、预算及绩效测量系统。的管理、预算及绩效测量系统。 战略规划具有系统性与综合性的特点。战略规划具有系统性与综合性的特点。 机构及其成员的机构及其成员的传统、价值传统、价值与意向与意向机构及其基层人员的机构及其基层人员的预算、政治、管理预算、政治、管理和智力资源和智力资源机构领导：能力和机构领导：能力和政策的优先顺序政策的优先顺序渐进主义资源渐进主义资源机构及其成员的机构及其成员的传统、价值传统、价值与意向与意向机构及其基层人员的机构及其基层人员的预算、政治、管理预算、政治、管理和智力资源和智力资源机构领导：能力和机构领导：能力和政策的优先顺序政策的优先顺序理性主义资源理性主义资源院校战略规划院校战略规划2.2.战略规划范式成功实施的经验特征战略规划范式成功实施的经验特征（1 1）拥有强有力的过程赞助者。）拥有强有力的过程赞助者。（2 2）拥有强有力的过程拥护者。）拥有强有力的过程拥护者。（3 3）对失误与延误的预期。）对失误与延误的预期。（4 4）对战略规划保持弹性。）对战略规划保持弹性。（5 5）高校行政人员能在计划开始阶段留意特定点，并敏）高校行政人员能在计划开始阶段留意特定点，并敏锐感觉组织的进步。锐感觉组织的进步。（6 6）有能力对战略规划进行评估。）有能力对战略规划进行评估。二、院校政策分析的基本方法二、院校政策分析的基本方法（一）院校政策分析的经济学方法（一）院校政策分析的经济学方法 1.经济学方法的逻辑基础经济学方法的逻辑基础（1）演绎法）演绎法 由一般到特殊的推理方法。由一般到特殊的推理方法。（2）经济人假说）经济人假说 人的本性都是一样的，都以追求个人利益最大化作为基本动机。人的本性都是一样的，都以追求个人利益最大化作为基本动机。 （3）方法论个人主义）方法论个人主义 个人是构成团体或组织的基本细胞，个体行为的累加构成集体行为。故个人是构成团体或组织的基本细胞，个体行为的累加构成集体行为。故人类行为包括政策行为与经济行为都应从个体的角度去寻找原因。人类行为包括政策行为与经济行为都应从个体的角度去寻找原因。 成本成本- -效益分析效益分析 （1 1）含义）含义 指某一项院校政策方案，从经济效果方面考虑，只有利益超过成本或至少利益等于成本时，才是经济上可行的。即当B C时，方案是可行的；当BC时，方案是不可行的。 （2 2）使用范围）使用范围 广泛应用于私人企业和公共部门的决策的分析。 （3 3）院校决策分析中的利益与成本）院校决策分析中的利益与成本 对院校来说，一个方案直接的成本与收益，是该方案直接产生的利益和该方案直接承担的成本；一个方案的间接成本与利益，是指这个方案的承担者以外的组织所获得的利益以及所承担的成本。具 体 方 法n成本成本- -效能分析效能分析 （1）含义）含义 根据方案预期结果的成本与效能，来评估每个方案的效果。无法计算利益，则无法进行成本-利益分析。只能进行成本-有效性分析，只能衡量方案达成目标的有效程度。（2）形式）形式一是计算达到完全有效性程度需要多少成本。寻找成本低的方案。二是只计算达到某一有效程度的成本。三是分析不同有效程度情况下成本的差异。选择性价比高的方案。四是在固定成本的情况下，比较各种有效性的方案。寻找有效性程度高的方案。（二）院校政策分析的价值分析方法（二）院校政策分析的价值分析方法 1.价值分析界定价值分析界定 价值分析旨在确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及结果是否“良好”。 价值分析的前提假设是：在人类系统中，价值观是所有行为的主要决定因素。价值分析要回答的基本问题是：为了什么目的？有多大风险？应优先考虑什么？价值分析喜好什么规范分析应该是什么行为分析情况是什么2.2.价值评价标准价值评价标准（1）义务论标准义务论标准：判断某些政策行为之所以是正确的，是因为在本质上符合某一传统原则。比如，在市场经济条件下，市场在配置资源中起基础性作用，这是符合市场经济基本原则的，是正确的。（2）目的论标准目的论标准：认为某些行为之所以正确，是因为它们导致了好的或有价值的结果。这实际上是根据行为后果的效益来评价行为。（3）本质论标准本质论标准：根据政策行为内在价值来评价政策行为，就是以内在价值作为正确的标准。内在价值包括运用能力、达到自我实现等。3.价值分析的方法价值分析的方法（1）规范性和经验性探索）规范性和经验性探索 详述价值假说原则详述价值假说原则。由两个以上倡议者提出的伦理假说体系应预先书面详述。叙述必须力求清晰，通过伦理假说体系的清晰度来判断政策选项的优劣。应用通用的评定标准原则。应用通用的评定标准原则。相互对立的伦理假说体系的建议者应采用通用标准来评定规范的争论。通过的评定标准包括：普遍性即应用范围的大小；内部一致性即一个伦理假说体系自身没有矛盾；外部一致性即一个伦理假说体系同其他对于正当道德行为的信念之间没有矛盾。评定情结恰当程度原则。评定情结恰当程度原则。相互对立的伦理假说体系的倡议者应从对立的论点中提出各种“冲突情节”，以决定是否改变自己的伦理体系。 （2）原伦理的研究方法）原伦理的研究方法原伦理原伦理探究什么准绳能保证选用来证明政策行为正探究什么准绳能保证选用来证明政策行为正确的标准是合理的。确的标准是合理的。政策分析中原伦理理论的作用是回答关于规范性伦理主政策分析中原伦理理论的作用是回答关于规范性伦理主张本身的问题：我们能否确定规范性伦理的主张正确张本身的问题：我们能否确定规范性伦理的主张正确或谬误。或谬误。最常用的原伦理是帕托最优最常用的原伦理是帕托最优如果至少一人境况改善如果至少一人境况改善而无一人处境更坏，那么这种社会状况就比另一种社而无一人处境更坏，那么这种社会状况就比另一种社会状况好。会状况好。三三. 院校政策分析的基本框架：阶段启发院校政策分析的基本框架：阶段启发法法拉斯韦尔“决策过程七阶段”：情报、提议、规定、合法化、应用、中止、评估。布鲁尔：创始、预评、选择、执行、评价、终止。教育政策分析的三段八步分析框架：教育政策分析的三段八步分析框架： 1.现状分析现状分析u对学校自身的分析。对学校自身的分析。主要包括对学校教学、科研、服务、教师、学生进行分析。u 对学校所处社会环境分析。对学校所处社会环境分析。尤其是分析政策变革的动因。关键是识别利益群体。2.改革议题的产生改革议题的产生 院校改革议题的产生实质上就是院校政策分析的形成。一个事件把一种消极状况催化为要求变革的政治压力，政策议题就产生了。 日常问题转变为政策问题的关键是触发机制。 触发机制的阈限受三个要素的影响：范围范围：即受触发机制影响的人的数量。如果一个事件对共同体的相当大部分有普遍意义，那么采取行动的要求就有广泛的基础，该问题就会获得决策者的认可。强度强度：即公众感觉的事件的强度。如果事情引起关注，尤其是以担心或愤怒的形式关注，那么院校政策制定者就要对舆论予以重视。触发时间触发时间：一个重要事件展开的时间段。3.政策选项的形成政策选项的形成（1）理性的模式）理性的模式 第一步：调查研究，产生数据； 第二步：制定选项并根据优先等级进行排序； 第三步：在模拟的基础上改进选项。 （2）渐进的模式）渐进的模式 当院校现行制度局部出了问题并受到公开讨论时，院校制度便会被迫做出一些变化以保持它存在的合理性。“应急出动”。 （3）临时决定的模式）临时决定的模式 这种模式下，问题出现在院校系统外部。常常是国家宏观高等教育管理体制改革要求院校的制度作出调整。临时决定模式的一个极端情况是：出了一位新的精英人物，或者发生了一次大的政治事件，从而要求学校制度作出某些变革。（4）引进模式）引进模式 世界上有许多教育制度方面的创新和发展趋势，对其进行比较研究，可以从中产生一些政策选项。4.政策选项的评价政策选项的评价（1）考察政策的满意度）考察政策的满意度第一，该政策选项对不同利益群体的影响。第二，政策选项与院校的理想以及具体目标相契合程度。第三，政策选项对校园稳定可能造成的影响。（2）承受能力）承受能力第一，经济成本第二，私人成本第三，机会成本第四，政治成本（3）可行性）可行性5.做出决策做出决策 做决策的过程更是一个政治过程，由于存在各种各样的相互矛盾的利益和合理意见，这就要求必须在这些利益之间对被选定的政策作出调节，以确定一项折中的院校政策。6.政策实施的设计政策实施的设计（1）必须拟定一份调集人员、物质和资金的进度表，这个进度表必须清楚而详细地安排谁将做何工作、何时做、以及如何做。（2）为了按进度表完成进度，物质资源必须到位，财政资源必须到位，人力资源必须到位，管理制度必须到位。（3）进行政治支持的动员工作。（4）在实际的实施过程中要做大量的规划工作，甚至要做一些关于政策制定方面的工作。利用意外事件改进政策后果：（1）按阶段计划实施；（2）在全面实施之前，先进行一些精心组织的样板研究。7.7.政策效果的评估政策效果的评估（1）评价时间问题）评价时间问题 当一项院校政策实施一段时间，并足以产生结果时，就可以对政策进行评价了。 一方面，评价要求越迟越好，因为不成熟时的评价会谎报政策的有效性。一方面，得出准确评价的时间越早越好，因为评价越早，院校决策这就能越早知道是否需要对政策设计和政策实施进行调整。（2）评价标准问题）评价标准问题评价标准与 进行政策选项评价使用的标准一致：满意度、承受力、可行性。评价过程围绕的主要问题：该政策在现实中有什么效果？在产生人们所希望的变革方面，这些效果是令人们满意的吗？实施这些变革所需要的经费是可承受的吗？该政策被人们接受吗？全部效果都实现了吗？8.新的政策周期新的政策周期 前一个政策周期中和市的结果应该被吸收到后一个政策周期中去。