第二章 传统的公共行政模式一 传统公共行政的初创二 传统公共行政模式存在的问题一 传统公共行政的初创 1、早期行政系统的特点2、传统公共行政的产生：实践描述3、传统公共行政的理论基础（1）威尔逊的政治行政两分（2）韦伯的官僚制理论（3）泰罗的科学管理1、早期行政系统的特点n“人格化的”q国王或皇帝如何管理自己的国家和臣民q以效忠于国王或大臣等特定个体为基础（恩赐制）q“政党分肥制”：在一个新的政党选举获胜后，从高层到基层的每一个职位都被获胜政党指定的人所占据。英国早期的文官制度恩赐制n由各部大臣或各部下属机构的负责人根据个人意愿任命文官。少数专业性较强的高级文官通过国王特许状任命。某些高级文官也享有恩赐权，如印花税务总监本身是通过国王特许状任命的，但他又享有任命本部门下级文官的权力。n恩赐制不可避免地导致买卖官职、请人代官等腐败现象。享有恩赐权的人往往利用手中的权力，向求职者索取佣金。1786年，海军部审计员查理米德尔顿直言不讳的宣称：“在海军部收取佣金早已是固定习惯，因此被人们视为是恩赐者法定收入一部分”。n中高级文官很少亲自履行份内职责，通常雇他人代行职责。1780年的一次调查发现，赋税审计员30年没有过问过份内工作。有的文官一方面把自己的工作交由代理人承担，另一方面自己又接受另一份收益更丰厚的代理职务。如内政部书记员布赖茨克用每年8镑13先令的低价雇用了一名刀笔小吏代行职责，自己则担任大法官厅高级文官威廉弗雷泽的代理，每年收入为227镑3先令。n文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意即可连任。那时文官实际上是常任的，许多文官的任期达30年以上，有的长达50一60年。n不同部门和职位的文官工资相差悬殊，有的几十磅，有的上千磅。有的来自国王的俸禄，有的来自向服务对象收取的服务费。美国早期的行政n政党分肥制（Spoil）q在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府职位。q建国初期政府的精干，1801年，整个行政部门文官3000人。q华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保持理性与谦卑的人是真正的伟人。q第二任总统联邦党人约翰亚当斯离任前的 “午夜任命”。q第三任总统民主党人托马斯杰斐逊上任后撤换了比其前两任多出数倍的官员。n恶果：q机构膨胀。1972-1861年，联邦人口增加了8倍，但联邦文官增加了50倍。q腐败丛生。q1881年7月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。2、传统公共行政的产生：实践描述n传统公共行政的特点q非人格化q效率取向（1）英国的实践-十九世纪的改革（诺思科特特里维廉报告）（Stafford Northcote and Charles Edward Trevelyan ）n斯坦福诺思科特和查理斯特里维廉是当时的财政大臣格拉斯顿的助手。n1853年，关于建立英国常任文官制度的报告q统一规定被录用文官的年龄标准。低级文官限制在1721岁之间，高级文官限制在1925岁之间。q量才使用。根据文官个人文化程度和能力大小分别安排适当的工作，做到各适其所，人尽其才，抄写员等事务件工作雇用临时职员担任，让能力强的高级文官从日常杂务中解脱出来，专心致力于更重要的政务工作。各部门的事务性文官实行统一的工资标准以便于部门间相互调动。q实行公开竞争考试录用制。q功绩晋升制度。（2）美国的实践- 十九世纪的改革（彭德尔顿法）n1883年通过彭德尔顿法（Pendleton Civil Service Act ），一项管理与改善美国文官制度的法令，彭德尔顿是一位民主党参议员。彭德尔顿法的内容n区分政治性任命官职与非政治性任命官职。选举性官员，非行政部门的官员、须经参议院同意而任命的官员以及政府雇佣的一般工人，均不在文官之列，文官不得进行政治性捐款和参与任何政治活动，不得因拒绝从事这类活动而被免职。n公开的竞争性考试为选拔文官的手段，录用官员须遵循从高分到低分的择优原则，视时机不断增加这类职位。n由总统提名经参议院同意任命三人组成文官委员会，协助总统制订有关文官制度的规则，并督促有关部门实行，在各州设立不少于3人的考试委员会，每年举行两次考试，其工作由文官委员会统筹。 3、传统公共行政的理论基础n（1）威尔逊的政治行政两分n（2）韦伯的官僚制理论n（3）泰罗的科学管理（1）伍德罗威尔逊的政治行政两分（W. Wilson，1913-1921，1856-1924）n1887年，发表行政学研究（The Study of Administration）。美国第28任总统。n威尔逊为公共行政学的建立奠定了理论基石，他的贡献在于提出了政治与行政两分原则（Dichotomy of Politics and Administration）。这一原则的确立不仅促进了行政学同政治学的分离，而且，后经古德诺(Franc J. Goodnow)的系统发展，成为产生广泛影响的公共行政理论。n在政治行政两分原则的基础上，威尔逊阐述了他的“人事行政思想”，为政在人：坚强有力的政务官和效能精干的文官系统。威尔逊还论述了行政管理中的创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。他精辟地阐明了公共行政学的内涵以及基本原则，因而威尔逊被认为是公共行政学的开山鼻祖。应将政治与行政严格分离应将政治与行政严格分离 应将政策与严格执行政策的行应将政策与严格执行政策的行政任务分离政任务分离 政治领域（制定政策）与行政政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。许多政党分赃制的弊病。n行政管理是政府工作中显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。n就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理的问题并不属于政治问题。n政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。n政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。n政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。n行政与政治又密切相关。行政管理的领域是一种事务性的领域。 行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二百年前就开始了的一门学问。行政科学是我们本世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物。政治与行政两分n国家和政府被分解为两种职能及过程：一是政治领域，其职能是制定政策和法律；二是行政领域，其职能是执行法律和政策。二者分别为政治过程和行政过程。前者居于主导地位，后者是对前者的执行，后者所包含的组织机构及程序是传统公共行政研究的对象。n因此，传统公共行政理论所要建构的是政治中立的行政官员制度，强调行政官僚应恪守价值中立原则，公务员不应该有明显的政治倾向；公务员的主要任务是执行政治领导者的决策，并且应该相信这些决策的正确性；行政部门处于政治领导的正式控制之下，由常任的、中立的官员任职，不偏不倚地为任何政党服务，并执行政治官员制定的政策。在传统的行政模式中，特别是议会制中，政治控制表现为：n（1）责任与义务的明确关系。n（2）政策问题与行政问题是严格分离的。n（3）行政被认为是匿名的、中立的，也就是说任何决策或政策都与个人无关。政治官员和公务员的领域是分离的。（2）马克斯韦伯的官僚制理论（Max Weber,1864-1920）n德国社会学家、宗教学家、政治经济学家，组织理论之父，新教伦理和资本主义精神、社会和经济组织的理论。n开始于这样一个问题：人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事?于是便产生了合法统治与权威类型的问题。任何一个组织都是以某种形式的权威为基础的。n组织的基础统治与权力，最优的组织结构官僚行政组织。n所处的时代： 在德国工业化高速发展的进程中，旧的社会结构正在迅速瓦解，新的社会结构正在成长之中皇权统治业已崩溃，以家庭为基础的旧企业体系正在解体；与此同时，新型工业化大企业发展迅速，国家、军队、政党等其他社会组织也获得了巨大的发展。此时一个非常重要的问题就是使组织合理化，越是大型组织机构的发展，越要求管理合理化，以此为新的资木主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率。组织的类型 神秘型组织（卡里斯玛，charisma）魅力型权威n组织成员坚决服从领袖的命令。n组织内部管理的非专业化。n组织缺乏日常、合理的经济支持。n组织具有强烈的革命性。n组织的不稳定性。魅力的平凡化： 传统型组织传统型权威n通过血缘关系n建立在遗传下来的制度和习俗的基础上。n组织权力来源于传统的固有尊严口含天宪。n组织权力的集中性与行使的任意性君叫臣死，臣不得不死。n组织缺乏有效的行政管理。n组织行为缺乏经济理性的考虑。n强烈的守旧性。法理型组织理性-法律型权威 建立在合法性和合理性的基础上，是现代社会发展所需要的组织类型。q严格的效率取向。q注重法律与程序。q专业知识与技术的重要性更为突出。q在适用上的普遍性。官僚行政组织（bureaucracy） 体现劳动分工原则，有明确的等级和详细的规则制度的一种非人格化的组织模式。六项原则：n规规则则导导向向：明确划分机构与人员的职责权限，并由各种规则-法律或行政规章来加以规定，组织与管理依据大家都遵守的规章和程序进行。n等等级级制制：每个下级应当接受上级的控制和监督；按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系 。n非非人人格格化化：严格的公私分开，决定与命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础；规则和控制的实施具有一致性，避免搀杂个人和雇员的个人偏好。n职职业业化化：担任公务是一种“职业”，公职管理遵循一般性的规定，它通常以全面而熟练的训练为先决条件；管理者是职业化的官员而不是他所管理单位的所有者，他们领取固定的工资并在组织中追求他们职业生涯的成就。n全职全职化化：担任公务是一种全职的工作，不像以前那样是一种次要的活动。n专专业业化化： 公务管理需要专门的技术知识，这是一种专门技术性学问；所有的组织成员都是依据经过培训、教育、或正式考试取得的技术资格选拔的。韦伯的官僚组织结构官僚行政组织：n非常注重理性和效率，体现了理性、法制与科学精神。q首先，理性官僚制通过发扬理性精神，克服管理过程中的感情因素，从而保证组织按一套系统的规则保持高效运转。q其次，理性官僚制高扬法制精神，贬抑人治因素，能使组织关系的行为克服混乱，实现有序化。q再次，理性官僚制高扬科学精神，抛弃经验管理，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，把知识、技术和效率置于重要地位，使得官僚制“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时能达到最佳的效果。”“纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度。”（3）泰罗（ 1856-1915 ）的科学管理n从基层走上领导岗位，大部分时间在宾州的米德韦尔和伯利恒钢铁公司度过，是一位有着清教徒背景的机械工程师。代表作科学管理原理 。n背景：劳资对立，效率低下，工人磨洋工。n动作试验：生铁装运试验、确定铁锹大小的试验、金属切削试验。泰罗于泰罗于1893年在伯利恒钢铁公司当顾问时，研究年在伯利恒钢铁公司当顾问时，研究如何把使用铁路车场的劳动力加以制度化。铁路车如何把使用铁路车场的劳动力加以制度化。铁路车场工人的工作是把驶入车场的车皮上的矿石、石灰场工人的工作是把驶入车场的车皮上的矿石、石灰石和沙子等原料卸下来，然后把制成品装上车皮准石和沙子等原料卸下来，然后把制成品装上车皮准备运走。这是一件简单的工作：工人抬起一块重为备运走。这是一件简单的工作：工人抬起一块重为92磅的磅的“铁锭铁锭”，然后踏着一块木板走上车皮，把，然后踏着一块木板走上车皮，把铁锭装上车皮运走。他着手确定一个工人在从事繁铁锭装上车皮运走。他着手确定一个工人在从事繁重的体力劳动时需要多长时间休息的规律，他发现重的体力劳动时需要多长时间休息的规律，他发现搬运生铁的工人每天只能用搬运生铁的工人每天只能用42的时间从事繁重的的时间从事繁重的搬运劳动，其余的搬运劳动，其余的58的时间是不负重的，或者说的时间是不负重的，或者说实际上没搬运铁块。在泰罗开始推行他的方法前，实际上没搬运铁块。在泰罗开始推行他的方法前，工人们平均每人每天向车皮上装运工人们平均每人每天向车皮上装运12.5长吨的生铁长吨的生铁(1长吨长吨2240磅磅)。泰罗经过认真的观察分析计算。泰罗经过认真的观察分析计算出，一个好的搬运工每天应该能够搬运出，一个好的搬运工每天应该能够搬运47长吨生铁，长吨生铁，而且不会危害健康。他精心地挑选了一名工人开始而且不会危害健康。他精心地挑选了一名工人开始实验，对这位工人发出指示，如搬起铁块、开步走、实验，对这位工人发出指示，如搬起铁块、开步走、放下铁块、坐下休息等等。到下班时间，这名工人放下铁块、坐下休息等等。到下班时间，这名工人如期地把如期地把47长吨生铁块搬上了火车，而且从这以后，长吨生铁块搬上了火车，而且从这以后，他每天都搬运他每天都搬运47长吨。泰罗据此把工作定额一下提长吨。泰罗据此把工作定额一下提高了将近高了将近3倍。倍。 n重要观点q（1）标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”q（2）实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证泰罗（ 1856-1915 ）的科学管理管理制度泰罗制n制定科学的操作方法，合理利用工时，提高工效。n实行建立在 “调查”基础上的差别计件制。n对工人进行科学的选择、培训和提高。n制定科学的工艺规程，并用文件形式固定下来。n将管理和劳动分离，管理工作称为计划职能，劳动称为执行职能。n将科学管理运用于公共部门，就产生了官僚制。传统公共行政的理论基础n在国家体制或政府体制层面，区分两种基本功能：政治与行政二分（威尔逊）划定了公共行政活动的范围n在政府组织形式层面，建立官僚制（韦伯）划定了公共行政的组织结构模式n在政府的具体运作中，采取科学管理（泰罗）划定了公共行政具体运作的方式传统公共行政模式的基本原理n（1）官僚制n（2）存在一个最佳的工作方式n（3）通过官僚制组织提供服务n（4）政治与行政二分法n（5）认为激励个体公务员的力量是公共利益n（6）公共行政是一种特殊的活动形式，它需要一支职业官僚队伍n（7）公共服务领域的任务是行政性的，也就是说，执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。（休斯，公共管理导论（第三版），1）二 传统公共行政模式存在 的问题 1、政治行政两分的问题2、“最佳工作方式”的问题3、官僚制的问题政治行政两分的问题n1将政治官员与行政人员、政策与行政进行严格分离从一开始就是不现实的。n2在实际的政府行为中,政治与行政总是结合在一起而无法分离的 ，政治与行政必然是相互关联的。“最佳工作方式”的问题n1使行政人员可以为其行为结果逃避责任。n2在实践中，不存在“最佳工作方式”，存在的只是众多的可能性答案。官僚制的问题n虽然官僚制被视为组织的“理想类型”，但是官僚制也因其制造惰性、缺乏进取精神、繁文缛节、中庸和无效率而遭到批判，这些缺陷被认为是公共部门所特有的顽症。官僚制与民主n无论是过去还是现在，官僚制与民主之间都存在一些冲突。n由于官僚制的正式理性、不透明、僵化和等级制，似乎使其不可避免地与民主发生冲突。官僚制的技术优势问题n由于以下局限性使官僚制的技术优势受到质疑：q（1）强调非人格化关系、人与人的职务关系取代人际关系；评价不依赖于个人成就，依赖的是资历。q（2）强调精确性和准确性，恪守规则，结果是使规则变成绝对的东西，而与规则相关的一系列目标被歪曲或置之不顾，参与者对组织规则的内在化日益加强（导致把规则当目的），造成无目标或目标混乱，即目标移位（置换）。q（3）官僚制结构会造成个人完全处于被动地位，造成人的一种过分遵从性，形成训练的无能。造成一种固定的思维模式，使人变得相当机械，过于刻板，往往使服务目的达不到，弱化了公共服务职能，造成一种对公众的危害。以上来自莫顿（R.K.Merten）的批评传统公共行政模式存在的问题n1政治控制模式既不充分也不合乎逻辑；n2“最佳工作方式”的考量存在重重困难；n3官僚制并非一定能提供技术性效率，且有非民主化趋势；n4 公共选择理论认为传统公共行政模式背离了自由，且与市场相比效率太低。