关于“住改商”政策实践的思考一、“住改商”相关政策发展及现状（一）由来背景。“住改商”顾名思义，就是将住房改成商用房，并在场所内从事经营行为，主要是在宅基地上直接将住房改成商业用房以及无宅基证，直接建造商业用房两种情形，其目的是为解决企业开办过程中经营场地限制问题，减少企业开办所需材料，提高市场准入便利度。“住改商”现象的产生与我国经济的发展历程密切相关。改革开放以来，随着我国社会经济的不断发展,以及城市化建设的加速进程，城市人口越来越密集，住宅附带性的商业需求随即产生。政府为鼓励中小型企业自主创业的积极性，缓冲我国严峻的就业形势，合法注册、租赁手续齐全的企业，允许租赁营业，对所租房屋的性质并未做明确限制，而中小型企业为了节省经营成本，也倾向于租赁住宅用于办公使用。2007年10月1日颁布实施的物权法为“住改商”提供基础法律支撑，推动改革在法治轨道中运行。2012年广州天河龙洞作为首创试点，由政府和街道办开具合法营业执照，为“住改商”提供了改革实践的龙洞经验。（二）政策沿革。施行或修订时间政策规定制定部门具体要求2007年10月物权法全国人民代表大会业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。2007年11月关于住所（经营场所）登记有关问题的通知国家工商总局需提交住所（经营场所）所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件作为补充材料进行登记。2014年2月注册资本登记制度改革方案国务院简化住所（经营场所）登记手续。申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。对市场主体住所（经营场所）的条件，各省、自治区、直辖市人民政府根据法律法规的规定和本地区管理的实际需要，按照既方便市场主体准入，又有效保障经济社会秩序的原则，可以自行或者授权下级人民政府作出具体规定。2020年2月关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见民政部、国家发展改革委、公安部、司法部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委明确取消村居出具产权证明和住改商证明。2020年12月最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释最高人民法院业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为民法典第二百七十九条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。2021年1月民法典2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过将“应当经有利害关系的业主同意”修改为“应当经有利害关系的业主一致同意”。（表1 “住改商”政策进程）国家层面对“住改商”政策自物权法起，相关规定历经6次完善，逐步明确“有利害关系业主”定义范围并指出其权利，即“应当经有利害关系的业主一致同意”，从减少申办证明材料到规范办事流程及要求，“住改商”政策不断细化，尤其是解决了困扰许久“有利害关系的业主”争议问题。（详见表1）（三）延伸拓展。为推动“住改商”的落实落地，深入贯彻中央、国务院部署，我市也进行大量实践探索。先后出台XX市工商登记制度改革实施方案XX市深化工商登记制度改革实施方案关于进一步放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的实施意见等文件，包括对微型企业、初创企业等市场主体利用住宅从事电子商务等不扰民的经营活动以及用于行政办公、通讯联络的，免予提交业主委员会或居民委员会出具的证明材料等内容，对放宽住所（登记条件）作出了更加明确具体的要求，在执行层面为“住改商”改革进行政策补充。2021年，XX市政府印发XX市全面推行证明事项告知承诺制实施方案，明确企业、个体工商户可自主承诺住所（经营场所）使用证明，推出该便民举措后大受市场主体欢迎。XX紧扣“住改商”政策部署，不断深化“放管服”改革，积极服务社会发展、地区经济。目前市场主体总量达13.9万余户，运用政策红利放宽企业开办场地限制，住所登记申报承诺制惠及企业3775户，新发展集群注册、工位制登记主体826户，极大解决企业开办过程中经营场地限制问题。二、主要存在的问题（一） 政策存在局限性。1. 宽进严管矛盾。“证”和“照”是企业进入市场的两把“钥匙”，营业执照由市场监管部门颁发，许可证件则有相关行业主管部门颁发。“证照分离”改革后，开办环节大量事项由许可制改为备案制，而监管环节仍然按照“谁许可谁监管”原则由主管部门对市场主体经营行为进行监管，“宽进严管”虽提高了市场准入主体便利度，但一些如环评、消防的硬性要求，往往是“住改商”主体无法通过自身投入能够完成整改，时常陷入“进退两难”境地。如根据生态环保部门实施的饮食业油烟排放标准第5.1条及第5.2条规定，排放油烟的炊食业单位必须安装油烟净化设施，并对运行排放情况、排气筒出口段的长度直径进行要求，但在准入环节仅要求市场主体在网站自主承诺备案即可营业。而实际上，餐饮行业“住改商”经营主体由于住宅楼房场地限制，大多无法通过环评后续审查，营业过程中面临被处罚风险。2.门槛条件过高。2021年1月实施的民法典规定，办理“住改商”的前提条件需取得“有利害关系业主”一致同意，并凭书面同意书办理营业执照。最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释指出“建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响”。相关法律和司法解释要求，经营主体取得“住改商”经营场地证明，不仅需要取得本栋全体业主同意，还需他栋业主“利害关系业主”的权益主张同意，其规定的“一致同意”条件过于严苛，“利害关系业主”定义过于宽泛，虽对住宅居民权益进行充分保障，却往往成为经营主体跨不过的门槛，“一人不同意即一票否决”的情况一定程度上打击了创业激情。（二）政策执行存在风险性1.商住纠纷“化不开”。“住改商”虽然为居民生提供生活便利，但伴随的人员、交通流量挤占公共区域、占用公共资源、加快损耗公共物资、产生噪音影响治安等弊端，甚至因“住改商”占比大影响居住品质，降低楼价市值，导致商住之间矛盾居多、纠纷不断。如市人大政协经走访调研发现，观音桥朗晴广场，“住改商”60%以上，电梯经常出现运行故障。红鼎国际居住住宅楼价普遍比周边小区低10%，甚至低于部分安置小区。由于经营主体频繁变更，形成常住用户与不同经营主体“打拉锯战”局面，而司法救济需要通过寻求法律途径排除妨碍及维护自身合法权益，但受限于法治意识和诉讼成本，几乎不会通过民事诉讼侵犯相邻权方式维护自身利益，导致居民和商户之间矛盾难以调和，网络舆情屡见不鲜。如渝中区洪崖洞周边海客瀛洲、江北嘴周边XX早晨等都曾因民宿行为突出，出现舆情事件。2.安全事故“伤不起”。近年来利用闲置住宅发展农家乐、民宿、乡村旅游等产业大量兴起，农村地区将自建房“住改商”作为经营场所现象广泛出现。缺乏专业设计建造，结构简单、功能单一，不合理的更改房屋结构、使用性质或超载使用，甚至出现三方房屋监测机构出具虚假房屋安全鉴定报告等情况，对“利害关系”居民生命财产安全存在严重隐患。例如2022年5月，国务院安委会综合检查组在贵州检查城乡结合部、城中村等农村自建房集中区域，发现“住改商”自建房随意加盖更改结构等问题。（三）监管存在难控性1.资料尺度难控，难以审查判断。纵览“住改商”相关的法律、法规，都会有“除遵守法律、法规以及管理规约外”内容，但面对各类新业态的蓬勃发展，可能出现法律法规滞后情况，运营模式与传统行业大相径庭，相关禁止行业缺乏具体目录或事项不全，造成基层审查难、操作难。例如，对于如电商直播行业、民宿、教育培训、密室逃脱等行业，在治安、环境方面对居民的影响程度无从界定，审查人员在把握尺度难以把握。登记注册环节中，市场监管部门主要采用形式审查，更多审查申请材料和所列的申请登记事项是否完备齐全，是否符合法律要求，而缺乏对申请人的住所证明、委托书等信息材料的真伪辨别及校准技术。虚假经营场所地址、无证无照经营、实际经营情况与“住改商”登记条件不一致等问题的出现，造成监管部门对“住改商”经营主体情况摸底难、问题发现难、调查取证难，进而形成监管“真空地带”。2.职责划分不清，难以形成合力。国务院出台的注册资本登记制度改革方案及XX市城乡规划条例相关规定明确，“对于应当具备特定条件的住所（经营场所），或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、建设、国土、房屋管理、公安、环保、安全监督等部门依法进行管理”。但在事中事后监管中，部门之间常因责任划分不明，出现互相推诿的局面，直接影响了监管效能以及执法效果。例如，通过统计政府公开信箱、12345、12315等平台涉及“住改商”相关投诉举报，各类平台对于包含“住改商”关键字的投诉90%以上均交办市场监管部门，其中60%以上属于其他部门监管职能案件。三、相关建议（一）完善法律法规。建议国家、省市级层面细化完善相关法律法规，制定和实施负面清单管理制度，清单按照行业种类、营业项目、禁设区域、禁设依据等进行明确规范，给注册办理工作提供有力遵循。如酒吧、电玩城等引起噪音的行业禁止进入居民楼，中小学校园周边500米范围居民楼禁设互联网上网服务，牲畜养殖禁设在自然保护区、饮用水开发区等区域，针对民众投诉举报较多、群众反映加大的行业类型应严格限制。（二）智慧地址管理。建议公安、房管部门联合各街道办进一步拓展便民利民服务措施，提升门牌服务管理水平，加快推行“二维码门牌”工作。通过智慧门牌管理可以有效解决门牌破损、缺失、设置不规范、不统一等问题。同时，加强部门数据共享机制，整合地址信息，便于登记机关在市场主体注册登记时及时查验地址真伪，破解自主承诺地址虚假，无从查证困境。（三）健全同意机制。建议住房和城乡建设、规划和自然资源、商务等部门对经营注册集中的住宅区，通过预先征求业主同意，将住宅区部分固定区域可划分为商用性质，对宽松准入行业经营活动，可办理营业执照。注册其他住宅区域需召开业主大会进行表决，协商营业时间、经营方式、费用承担以及补偿标准等事务，拟定征求意见稿，通过住宅楼明显位置公示、物业联系“有利害关系业主”确保知晓到位，业主在限定期限内未提出书面异议的，可由业主委员会出具证明，办理营业执照。（四）加强联合监管。建议市场监管、城市管理、消防应急、住房和城乡建设、公安、街道（乡）等部门联合执法，形成“住改商”监管合力，建立风险台账。对符合经营条件但无证无照的经营主体，引导其尽快办理证照，对造成扰民、环境污染等负面影响且又符合开办条件的，责令限期整改，消除妨害，对不符合开办条件的予以停业整顿或取缔。同时加强社会自治，充分发挥业主委员会作用，制定居民公约，及时调节矛盾，客观向监管部门反映事实。（五）加大政策普及。建议宣传、住房和城乡建设、市场监管、消防应急、街道（乡）等部门加大宣传教育力度，扩大政策知晓度，拓展政策普及面，同时加强经营主体诚信申办、守法经营、安全经营理念。进社区、进院坝开展法治宣传，提高业主法律意识和依法维权意识。发挥业主会、物业服务企业等单位和组织社会作用，对住宅区经营主体进行民主监督，发现有违法违规改变住房用途的，支持其向相关监管部门投诉举报。（六）发展地区经济。建议政府部门牵头推进成立数字经济行业协会，提高就业中心服务水平，开设丰富的技能培训和创业培训课程，提升专业化、标准化质量，精准的匹配企业人才缺口。针对现有的集群注册政策，围绕几个重点产品规划建设电商产业集群